Hajléktalanok az Alaptörvényben

A negyedik alaptörvény-módosítás egyik legvitatottabb pontja a hajléktalanokkal kapcsolatos szabályozás. Az elemzés összefoglalja a hajléktalanság ügyének fontosabb állomásait, rövid nemzetközi kitekintést ad, és egyértelműen bebizonyítja, hogy azzal, hogy életbe lépett a negyedik alaptörvény-módosítás, Magyarország alkotmánya ebben az esetben is önmagával került ellentmondásba. Emiatt azzal a problémával kell szembesülniük a majdani jogalkotóknak, jogászoknak és alkotmánybíráknak, hogy egymásnak ellentmondó rendelkezések alapján kell értelmezniük a törvényeket. A módosítás súlyos következménye tehát, hogy megnyílik az út azelőtt, hogy akár egy időben több, ellentétes bírósági döntés, vagy jogértelmezés születhet, illetve megkérdőjelezhetővé válhat egyes rendelkezések és ítéletek legitimációja. Ugyanakkor fontos, hogy arra a kérdésre is választ keressünk, hogy vajon miért is vállalta fel ezt a hibát a Fidesz-KDNP, és miért is hoz létre egy „választási alkotmányt”.

Előzmények

A probléma sikeres kezelését az önkormányzatok és fővárosi kerületek leginkább a szigorú szabályok és rendeletek bevezetésében látták. A korábbi és jelenlegi jogszabályokat, illetve rendeleteket megvizsgálva egyértelmű, hogy már 2010-et megelőzően is tilos volt a zaklató, vagy a gyermekekkel való koldulás. Ugyanakkor nem került szabályozásra a némakoldulás fogalma, ezért Szeged és Kaposvár 2005-ben a koldulás e formáját is betiltotta a belváros egyes részein. A budapesti XIII. kerületben időhöz kötötték, és azt mondták ki, hogy reggel 6 és este 10 óra között tilos kolduló tevékenységet folytatni a kerületben.

Az hajléktalanügyben újabb fordulatot az állami beavatkozás hozott, amikor már törvényi szinten avatkoztak bele a hajléktalankérdésbe a jogalkotók. 2010 őszén a kormánypártok módosították Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvényt, és a területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvényt.

Ezzel lehetőséget biztosítottak az önkormányzatoknak arra, hogy szabálysértéssé nyilvánítsák a települések belterületének nem rendeltetésszerű használatát. A szabálysértési törvény akkori módosítása szerint szabálysértésekért pénzbüntetést és elzárást is ki lehetett szabni.

A Belügyminisztérium 2011 februárjában sikertelen kísérletet tett arra, hogy a nagyobb települési önkormányzatok túlélőpontokat hozzanak létre. 2011 tavaszán azonban a Fővárosi Önkormányzat kihasználta a 2010-es törvénymódosítást és helyi rendeletet hozott, amelyben szabálysértéssé nyilvánította a közterületi hajléktalanságot.
2011 őszén körzeti megbízott (KMB) irodákat létesítettek, ahol állandó a rendőri felügyelet és ezzel együtt előállító helyiségeket is üzemelnek. 2011. szeptember 25-én ügydöntő népszavazást tartottak Józsefvárosban hajléktalankérdésről, azonban csak a választásra jogosultak 15%-a fejezte ki véleményét a kérdésekkel kapcsolatban, így a népszavazás érvénytelen lett.

2011 novemberében újabb törvényjavaslatot fogadott el az Országgyűlés, és immár elzárással, vagy 150 ezer forintig terjedő pénzbírsággal büntetendő szabálysértéssé nyilvánította azt, ha valaki ismételten megszegte az „életvitelszerű közterületen tartózkodást” tiltó önkormányzati rendeleteket. Végül 2011. december 23-án a kormánypárti frakciók elfogadták az új szabálysértési törvényt, amely az egész ország területén büntette a hajléktalanságot.

Az Alkotmánybíróság végül az Alapvető Jogok Biztosának indítványára 2012. november 12-én meghozott határozatában alaptörvény-ellenesnek nyilvánította és megsemmisítette a szabálysértési törvénynek azt a rendelkezését, amely szabálysértéssé minősítette a közterület életvitelszerű lakhatásra való használatát. A testület megsemmisítette továbbá azokat a törvényi rendelkezéseket is, amelyek rendeletalkotási felhatalmazást adtak az önkormányzatoknak pénzbírsággal sújtható közösségellenes magatartások meghatározására, valamint a tulajdon elvonására lehetőséget adó elkobzás alkalmazására.

A TASZ által kikért és összesített adatok alapján  2012. április 15 és 2012. november 21 között összesen 2200 ember ellen indult eljárás közterületen életvitelszerű lakhatásért. Több, mint 1500 esetben, összesen 40 millió forint értékben szabtak ki bírságot hajléktalan emberekre.

Végül a Fidesz-KDNP azzal zárta le a hajléktalanságról szóló vitákat, hogy 2013. március 11-én az Országgyűlésben elfogadta az Alaptörvény negyedik módosítását, és ezzel bekerült Magyarország alkotmányába „Törvény vagy helyi önkormányzat rendelete a közrend, a közbiztonság, a közegészség és a kulturális értékek védelme érdekében, a közterület meghatározott részére vonatkozóan jogellenessé minősítheti az életvitelszerűen megvalósuló közterületi tartózkodást. (8. cikk (3) bek.)”

Nemzetközi kitekintő

A kormány rendszerint nemzetközi példákat is felhoz, ha egyes jogszabályokat, vagy alkotmánymódosításokat akar megindokolni. Érdemes tehát körülnéznünk, hogy a hajléktalankérdésben miért is nem szerepelt érvként a nemzetközi gyakorlat.

Ausztriában az üzletszerű, vagy erőszakos kéregetés tilos, azonban az alkotmánybíróság többször is kimondta, hogy nem lehet teljes tilalmat bevezetni a koldulásra. Hasonló a helyzet Németországban is, ahol az osztrák gyakorlathoz hasonlóan csak a néma koldulásra van lehetősége a hajléktalanatoknak. Nagy Britanniában a rendészeti jogszabályok alapján, ha valaki életvitelszerűen közterületen tartózkodik, de nem ad okot rendőri intézkedésre, akkor az ellen fellépni nem lehet. Azonban Kelet-Európában is találhatunk olyan szabályozást, ahol megengedőek a jogalkotók a hajléktalanokkal szemben. Ukrajnában a törvény nem bünteti a kéregetést, az ellen viszont van jogszabály, ha kiskorút kényszerítenek koldulásra.

Szigorúbb rendelkezésekkel találkozhatunk Belgiumban, ahol törvény tiltja, hogy lakott területen, a városokban sátrakat állítsanak és abban éljenek hajléktalanok. Olaszországban  a városok önállóan kezelik a hajléktalanproblémát. Bolognában 200, Padovában 50 euróra bírságolhatják a kapualjakban, padokon meghúzódókat közterület elfoglalásért, vagy piszkításért. Horvátországban az új szabálysértési törvénytervezet szerint 1000 és 3000 kuna közötti bírsággal, vagy 20 napig terjedő börtönbüntetéssel sújtja a közterületen elkövetett kéregetést. Súlyosbító körülménynek számít, ha valaki sértő, vagy fenyegető módon kéreget, ez esetben már 5000 kunával vagy 30 napig terjedő elzárással büntethető az illető. Kétszer ekkora pénzbüntetés vagy elzárás jár annak, aki kéregetésre bujtogat, vagy ilyen célból csoportot szervez. Franciaországban a csavargási vétség 1994-es eltörlése után 2008-ban egy kirívóan szigorú szabályozást akartak – végül sikertelenül – bevezetni azzal, hogy az utcán alvó hajléktalanokat hat hónap börtönbüntetéssel és 3750 euró pénzbírsággal akarták sújtani. 2012 júniusában a párizsi koldulást tiltó rendeletet sem hosszabbították meg újabb egy évre. Több vidéki nagyvárosban viszont a szabálysértésnek számító koldulás 38 eurós pénzbüntetést von maga után.

Azonban a tengerentúlon élők számára sem ismeretlen probléma a hajléktalankérdés. Az USA-ban a szövetségi bírósági ítéletek sora tekinti az alkotmánnyal összeegyeztethetőnek a kéregetést, a 2012-ben végzett felmérések szerint azonban a települések 40 százalékában tilos nyilvános helyen aludni, 56 százalékában tilos ilyen helyeken "ténferegni", 53 százalékában koldulni, a városok 33 százalékában pedig nem szabad nyilvános helyen üldögélni vagy feküdni.

Tehát szinte bármelyik szabályozási formára találhatunk nemzetközi példákat. Nincs egységes gyakorlat arra, hogy a hajléktalan kérdést helyi vagy országos szinten kell-e rendezni.

Nyugati országokban is van arra példa, hogy magas pénzbírságot és akár több hónapos elzárás is jár azoknak, akik koldulnak, de ugyanúgy találhatunk Kelet-Európai országokat, ahol kimondottan enyhe szabályozással élnek. Azonban arra nem találtunk példát, hogy egy alkotmányba kifejezetten megágyazzanak olyan helyi rendeleteknek, vagy törvényeknek, amik a kolduláson túl a közterületeken való életvitelszerű tartózkodást is tiltják.

Ellentmondás

Azonban azzal, hogy életbe lépett a negyedik alaptörvény-módosítás, Magyarország alkotmánya önmagával került ellentmondásba. A módosítás ugyanis kimondja, hogy helyi önkormányzati rendelet is jogellenessé minősítheti az életvitelszerűen megvalósuló közterületi tartózkodást. Leegyszerűsítve tehát a helyi önkormányzat korlátozhatja bizonyos állampolgárok egyik alkotmányos alapjogát, a mozgás és a lakóhely szabad megválasztását.

A probléma nem a korlátozás lehetőségével van, hiszen maga az Alaptörvény is kimondja (I. cikk (3) bekezdés), hogy alapjog korlátozható, hanem azzal, hogy az alkotmány szövege szerint ez csak törvénnyel tehető meg.

Az a szabály, miszerint alapjogok csak törvények által korlátozhatók, a jogállamiság egyik alapköve, hiszen így megakadályozható a rendeletekkel való kormányzás. Ennek a korlátozása már az 1790/91. évi XII. törvénycikkben megjelent, tehát a történeti alkotmány sem lehet hivatkozási alap arra, hogy miért kerülhetett bele ez az ellentmondás az Alaptörvénybe. Egyértelmű tehát, hogy a rendelkezés nem illeszkedik az Alaptörvény többi rendelkezéséhez.

Alaptörvénybe illő?

Azt már láthattuk, hogy nemzetközi szinten nincs arról tudomásunk, hogy valamelyik demokratikus állam beemelte volna az alkotmányába a hajléktalankérdést a magyar Országgyűlés által megszavazott formában. Ebben a kérdésben is felmerül az a probléma, ami leginkább jellemzi az ország jelenlegi alkotmányát, miszerint túlszabályoz bizonyos kérdéseket a legfelsőbb szinten is. Az Alaptörvényben nem arra kell törekedni, hogy az élet és a társadalom minden területére és problémájára legyen egy alkotmányos szintű megoldásunk. Elég, ha csak az alapvető jogokat és kötelességeket rögzíti az Alaptörvény, mert a részletszabályok felállítása törvényi szinten kell, hogy létrejöjjön. A negyedik módosítás előtt már megfelelő szabályozást kapott az Alaptörvényben a probléma, ugyanis az alkotmány szövege szerint: Magyarország törekszik arra, hogy az emberhez méltó lakhatás feltételeit és a közszolgáltatásokhoz való hozzáférést mindenki számára biztosítsa.

Konklúzió

Összegzésként elmondhatjuk, hogy lehetetlen feladat előtt áll az, aki meg szeretné védeni az alaptörvény negyedik módosításának hajléktalanokra vonatkozó passzusát. Nemzetközi példákkal alátámaszthatatlan a döntés, ráadásul mind a történeti alkotmány szellemével, mind pedig a jelenlegi Alaptörvénnyel is ellentmondásba keveredik a módosítás szövege. Ezzel pedig megnyílik az út újabb viták előtt arról, hogy az Alaptörvény melyik passzusát kell irányadónak tekintenünk. A jogelvi vitákon túl azonban egy sokkal gyakorlatibb problémával is szembe kell néznünk. Nem csak az Alkotmánybíróság testületének többségi döntései lesznek sokkal könnyebben megkérdőjelezhetők, hanem egymással szöges ellentétben álló bírósági döntések is születhetnek hasonló ügyekben.  Ha a Fidesz-KDNP továbbra sem tekinti magától értetődőnek, hogy egymásnak ellentmondó rendelkezések nem kerülhetnek bele egy alkotmányba, akkor egyre inkább leépíti a különböző jogszabályok legitimációját. Ezzel egy nagyon veszélyes útra tereli a politikai szereplőket, hiszen megadja nekik a lehetőséget, hogy egyes ítéleteket, törvényeket, vagy magát a jogrendszer alapját képező Alaptörvényt illegitimnek kiáltsák ki, végleg aláásva ezzel a hazai jogbiztonságba vetett hitet.

Jelenleg nem áll rendelkezésünkre elég adat arról, hogy a társadalom többsége valóban a szigorítás pártján áll-e. Orbán Viktor miniszterelnök tavaly december elején a parlamentben jelentette be, hogy nemzeti konzultációba kezd, de ez végül csak polgármesteri konzultáció formájában valósult meg. Az egyetlen ebben a kérdésben indított helyi népszavazás is érdektelenségbe fulladt. Mindezek ellenére az Alaptörvény mindinkább eltolódik az aktuális vélt, vagy valós közhangulat és napi politikai érdek kiszolgálásának irányába. Egy gránitszilárdságú alaptörvény helyett, egy „választási alkotmány” jön létre. Legfőbb jellemzője nem az lesz a dokumentumnak, hogy a mindenkori többség akaratát előrébb helyezi a kisebbségek védelménél, hanem hogy a választásokon aktív társadalmi rétegek igényeit elégíti ki, ha kell az inaktívak ellenében. A Fidesz-KDNP jelenleg az alkotmányozás címszó alatt az aktív szavazók igényének kiszolgálásával és Alaptörvénybe emelésével igyekszik növelni népszerűségét, és valószínűsíthetően ezért is vállalta fel azt a hibát, hogy ellentmondó rendelkezések kerülnek bele az Alaptörvénybe.

 

Szakács András

Miért A magyar jobboldal természetrajza Köztes demokrácia A nyugattalan Magyarország