A konstruktív kormányprogram


A kormány programját egy parlamentáris kormányformájú országban a kormány feje terjeszti be a parlamentben (tipikusan az alsóházban), a parlament pedig vitázik és dönt róla. Magyarországon ugyanakkor a kormányprogramot nem a miniszterelnök, hanem a miniszterelnök-jelölt terjeszti be, a parlament pedig úgy dönt a dokumentumról, hogy egyben megválasztja a miniszterelnök-jelöltet miniszterelnöknek (midőn még a kormánylistáról nem is hallott, a kormány összetételét nem ismeri).

Vannak azonban esetek, amikor még erre a miniszterelnök-jelölti programra sincs szükség, mert a szóban forgó jelölt dönthet úgy is, hogy az égvilágon semmit se terjeszt be. Ilyen eset például a konstruktív bizalmatlansági szavazáson megbuktatott miniszterelnök helyett megválasztott kormányfő esete. Neki nem kell bíbelődnie kormányprogramírással. Persze jobban teszi, ha bíbelődik. De erre a magyar alkotmány pillanatnyilag nem kötelezi őt.

Meg kell vallani, hogy ez azért meglehetősen vitatott eset. Az a kérdés, hogy konstruktív bizalmatlansági indítvány által kezdeményezett kormányalakítás során szükség van-e a kormányprogram elfogadására, mélyen megosztja az ezzel foglalkozókat. A többség – helyesen – azon az állásponton van, hogy a bizalmatlansági szavazással leváltott miniszterelnök helyére ugyanazzal az aktussal megválasztott új miniszterelnök magával a szavazással válik kormányfővé, és kormányprogram előterjesztésére nincs szükség. Politikai értelemben mindenképpen szükséges, hogy a parlament értesüljön az új kormány elképzeléseiről és terveiről, de a közjog a jelenlegi állapotában nem kívánja meg, hogy a kormányfő a kormány programját hivatalosan is bemutassa a Házban, illetve hogy arról formális szavazás legyen.

A közjogászok és politikatudósok egy másik csoportja – ha ugyan foglalkozik a kérdéssel – azt a nézetet vallja, hogy a kormány megalakulásához a kormányprogram elfogadása is szükséges. Ez utóbbi alkotmányos tétel azonban – sajátos módon – általában a ciklus elején megválasztott miniszterelnökkel szemben támaszt követelményt, illetve az olyan miniszterelnökkel szemben, akit a ciklus közben a parlament annak nyomán választ meg, hogy az előző miniszterelnök lemondása vagy halála következtében a köztársasági elnök személyi javaslattal áll elő.

Ezzel a sajátos konstrukcióval a hatályos alkotmány következetlenséget árul el: indokolatlan különbséget tesz az államfő általi jelölést követő miniszterelnök-választás és a konstruktív bizalmi szavazással megtörtént miniszterelnök-választás között. A helyzet azonban még ennél is rosszabb. A probléma gyökere abban a körülményben rejlik, hogy hazánkban a kormányfőt nem az államfő nevezi ki, hanem a parlament választja: vagy az államfő javaslatára vagy – a konstruktív bizalmatlansági indítvány esetében – a képviselők egyötödének indítványára.

A világ parlamentáris berendezkedésű államaiban általában úgy alakul meg egy kormány, hogy az államfő (legyen az király, nagyherceg, vagy köztársasági elnök) kinevezi a miniszterelnököt, aztán a miniszterelnök kinevezteti vele a minisztereket, majd rövid időn belül – rendszerint három nap múlva – bemutatja kormányát az országgyűlésben (tipikusan az alsóházban). Végül bizonyos idő elteltével – rendszerint harminc nap elmúltával – beterjeszti a kormányprogramot, amelyről a parlament formálisan szavaz. Ha a Ház elfogadja a megismert dokumentumot, akkor a kabinet teljes kapacitással vághat bele a kormányzásba, ha pedig nem fogadja el, akkor a miniszterelnök lemond. Ha lemondott, kezdődik a procedúra elölről.

Magyarország – mint jeleztük – nem ilyen ország. Ha igazán hűek akarnánk lenni a parlamentáris fogalmak tisztaságához, akkor azt kellene mondanunk, hogy Magyarországon a szó valódi értelmében vett kormányprogram nem is létezik. Ami a kormány programja címén nálunk van, az gyakorlatilag miniszterelnök-jelölti programterv, vagy tézisgyűjtemény, vagy – reálisan szólva – lózungok rövid sora.

Mármost hogy milyen mélységű és konkrét egy kormányprogram, avagy az absztrakciónak milyen szintjén írja le a valóságot vagy a valóságra vonatkozó terveket, az érdekes empirikus vizsgálódás témája lehetne a világban, de azt biztosan mondhatjuk, hogy ebben a vonatkozásban nemcsak az országok és politikai kulturális hagyományok, hanem az egyes kormányok is nagyban különböznek egymástól.

Figyelmünket azonban nem ennek a körülménynek kell lekötnie. Vigyázó szemünket az előterjesztő személyére kell vetnünk. Azt kell kijelentenünk, hogy Magyarországon az ún. kormányprogramot nem a kormány, de még csak nem is a miniszterelnök terjeszti elő, hanem a miniszterelnök-jelölt, vagyis a kormányprogram – ha igazságosak akarunk lenni a kifejezéshez – nem a kormány programja. Ám még csak nem is miniszterelnöki program, hanem egy olyan ember programja, aki felkérést kapott a kormányalakításra, de a kormányt még nem alakította meg, és ő maga formálisan nincs is kinevezve.

Magyarországon ugyanakkor egy miniszterelnök soha nem lesz kinevezve (hacsak nem egy újjáalkotott majdani alkotmány alapján), ugyanis Magyarországon a miniszterelnököt senki sem nevezi ki. Az államfőtől a kinevezés joga meg van vonva, az Országgyűlésnek pedig – a választás joga – oda van adva: hazánkban a kormányfőt az Országgyűlés választja. Mielőtt megválasztaná, a kormányalakításra felkért személy a „kormányprogramot” beterjeszti a Ház elé, és a parlament az ő megválasztásáról eme „kormányprogram” elfogadásával dönt. Azzal lesz miniszterelnök, hogy az Országgyűlés – e „program” egyidejű elfogadásával – megválasztja őt. Miniszterelnökké választásával tehát már van is „kormányprogramja”, pedig kormánya még nincs.

Világos, hogy majd bolond lesz konkrétumokkal teljes, strukturált és végleges programot adni, ha ennyivel is megúszhatja, beérheti. Lesz esze elhallgatni a szakpolitikai konkrétumokat, ha nem akarja, hogy az ellenzék és a nép minduntalan számon kérje tőle. Ráadásul nincs is ideje kormányprogram-írással piszmogni, hiszen az államfői felkérést követően szinte azonnal az országgyűléshez kell fordulnia.

Az nem kérdés, hogy ez nem jól van így, és Magyarországon lassan már az se lesz kérdés, hogy miért van ez ilyen rosszul. De hogy ebből számtalan galiba származik, az biztos.

Ezek közül most csak egyet említve előadjuk, hogy hazánkban (helytelenül) az alkotmány mindenféle törvényhozási ügyben népszavazást enged, de az alkotmány alapján (helyesen) nem lehet népszavazást tartani „a kormány programjáról”. Márpedig „a kormány programja” valóságos mibenlétének megállapításakor az Alkotmánybíróság nem tudott másból kiindulni, mint abból a miniszterelnök-jelölti programtézis-gyűjteményből, amely a magyar közjogban „kormányprogram” néven fut, és a hatályos változatának egykori előterjesztője – csak jelezzük – eredetileg Gyurcsány Ferenc volt. Csoda-e, hogy az Alkotmánybíróság e programban nem talált vizitdíjról szóló kidolgozott passzusokat, és csoda-e, hogy ez alapján zöld utat adott a vizitdíjat stb. eltörölni szándékozó népszavazásnak?

Ha csoda, akkor ez igazán magyar csodának tekinthető. A csodálatunkra nem méltó, de csodálkozásunkra számot tartó jelenség kulcsa a kinevezés–választás magyar szabályaiban van.

A konstruktív bizalmatlansági indítvány hazájában, Németországban a kérdést természetesen kiválóan megoldották a német precizitás szerint. A konstruktív bizalmatlansági szavazással megbuktatott kancellár helyére ugyanazon aktussal megválasztott új kancellár hivatalba lépéséhez szükség van a szövetségi elnök általi kinevezésre is – a bizalmatlansági szavazás eredményeképpen és alapján.

Magyarországon mindezekért nem csak az a kérdés, hogy szükséges-e a kormányprogram hivatalos elfogadása a konstruktív bizalmi szavazáson megválasztott miniszterelnök mandátumának keletkeztetéséhez, hanem az is kérdés, hogy mi értelme van egy – a magyar közjog által megkövetelt – „kormányprogramnak” egyáltalán. Világos, hogy a szó klasszikus értelmében az sem kormányprogram, amit az Országgyűlésnek el kell fogadnia, és persze az sem kormányprogram, amelyről az Országgyűlésnek nem kell szavaznia, mert azt senki meg sem írta.

Amikor a magyar közjog előírja a kormányprogram beterjesztését, valójában akkor sem kell nagyon komoly programot írni. Hát még az olyan esetben, amikor a magyar közjog nem is írja elő a kormányprogramírást.

Szögezzük le mindazonáltal, hogy egy konstruktív bizalmi szavazással megválasztott kormányfőnek ugyancsak illik egyfajta kormányprogramot előadnia a Házban. A parlamentnek illendő róla vitatkoznia és döntenie. De nem kell.

2009-04-06

Miért A magyar jobboldal természetrajza Köztes demokrácia A nyugattalan Magyarország