Közvetített demokrácia

A 20 évvel ezelőtt kialakított (már akkor is átmenetinek tekintett) alkotmányos berendezkedésünk a képviseleti demokrácia alapjain áll, amelyhez kiegészítő elemként csatlakoznak a közvetlen demokrácia intézményei (e kettősséget jelenik meg Alkotmányunkban is: „A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja.”). Az Alkotmánybíróság értelmezése pedig megerősítette a közvetlen hatalomgyakorlás komplementer jellegét: „… a közvetlen hatalomgyakorlás ugyan a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, de kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll: az Országgyűlés végrehajtó szerepbe kerül”. A képviseleti demokrácia elsődlegessége magától értetődővé vált a rendszerváltás során, s ekként kezelte a későbbi közjogi-politikai fejlődés is. Mára azonban a pártpolitikának a közvetlen demokrácia intézményrendszerébe történő beszivárgása, a hagyományos közvetlen technikák devalválódása, valamint a legújabb deliberatív tendenciák rámutattak arra, hogy a XXI. század politikai rendszerében a kialakultnak vélt struktúrák is változhatnak. Az Alkotmány ideiglenessége, továbbá a közvetlen demokrácia intézményrendszerének (át)alakulása együttesen veti fel a közjogi status quo átrajzolásának szükségességét.

A közvetlen hatalomgyakorlás szűk értelemben a helyi, illetve országos népszavazást és népi kezdeményezést jelenti. Tágabb értelemben (ha a hatalomgyakorlás alatt a közpolitika-formálását is értjük) azonban ide tartozik minden olyan tendencia, amelynek keretében a (civil)társadalom lehetőséget kap (akár formális, akár informális módon) a politikai döntésekbe való beavatkozásra. Ha utóbbi értelemben közelítünk a közvetlen demokrácia intézményrendszeréhez, akkor levonhatjuk azt a következtetést, hogy a rendszerváltás és az azt követő időszak felfogható a közvetlen demokrácia kiteljesedésének (legalábbis az erre irányuló törekvések sorozatának). A tág értelemben vett magyar közvetlen demokrácia fejlődése már a rendszerváltás előtt elkezdődött, sőt maga a rendszerváltás is deliberatív gyökerekből indul ki. A közvetlen demokrácia elsődleges intézményrendszere (népszavazás, népi kezdeményezés) és civil politikaformálási lehetőségek egymás mellett alakultak ki az elmúlt 20 évben, azonban a közvetlen demokrácia hagyományos intézményrendszere kezdi elveszíteni az 1989-ben kialakított jellegét.

A népszavazás és népi kezdeményezés jellegvesztése (az országos népszavazás jelentősége folytán elsősorban erre koncentrálok) két tendenciában ragadható meg. Az első inkább egy jogi jellegvesztés (ezt nevezhetjük akár pozitív értelemben vett jellegtisztulásnak is). A rendszerváltó jogalkotás (1989. évi XVII. törvény) során kialakított közvetlen demokratikus intézményrendszer szokatlanul liberális, a nyugat-európai parlamentáris rendszerek megoldásain túlmutató volt. Ez összefüggésben állt azzal, hogy a legitimitását vesztett parlamenttel szemben a népszavazás intézménye felértékelődött. A parttalan szabályozás szinte bármilyen, az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésben való népszavazást lehetővé tett, amely heves politikai és közjogi vitákat váltott ki. A vita végére az Alkotmánybíróság tett pontot: megsemmisítve az 1989-es törvényt, továbbá mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapítva meg. Az 1997. évi alkotmánymódosítás, valamint az 1998. évi III. törvény rakta le a népszavazás és népi kezdeményezés jelenlegi alapjait: szigorúbb kezdeményezési szabályokat, bővebb tiltott tárgyi kört határozva meg. A népszavazás és népi kezdeményezés 1997-1998-as szabályozásával megerősítésre került a képviseleti demokrácia elsődlegessége, s a közvetlen demokrácia intézményrendszere kiszámítható mederbe került.

A második momentum a politikai jellegvesztésben ragadható meg, amely az országos népszavazás alkalmazásának korszakihoz köthető. Az ún. rendszerváltó népszavazások időszaka felöleli a négyigenes népszavazást (1989), továbbá a köztársasági elnök megválasztására vonatkozó népszavazást (1990). Mind a két referendumnak sajátja, hogy a politikai erők által dominált („közvetített”) eseményről van szó: vagyis implicit jelleggel az igen-nem választás egyben párt-választás is volt. A következő korszak a „nemzetközi népszavazások” időszaka, amelynek eredményei nyomán hazánk betagozódott a nemzetközi politikai környezetbe. Bár itt is kirajzolódtak a vélemények mögötti pólusok, de a politikai-közéleti fősodorban viszonylagos konszenzus alakult ki az euroatlanti integráció tekintetében (alátámasztja ezt, hogy a NATO-népszavazás kezdeményezője az Országgyűlés volt, az EU-népszavazásra pedig alkotmánymódosítás útján került sor). 2004-től kezdve ismét előtérbe kerültek a „politikai népszavazások”: az egészségügyi közszolgáltatókról, a kettős állampolgárságról, valamint 2008-ban a három díjról tartott népszavazás esetében ismét (immár explicit jelleggel) lehetett „győztes” és „vesztes” politikai erőkről beszélni. Vagyis a közvetlen demokrácia intézményét (egyfajta közvetítő mechanizmusként) egyre inkább befolyásolni igyekszik a pártpolitika.

Nem meglepő tehát, hogy az országos népszavazás intézménye már a kezdet kezdetétől pártpolitikai célokra került felhasználásra, amely egyben az intézmény civil jellegének romlásával – lényegileg e jelleg ki nem alakulásával – járt együtt (ez elmondható a helyi népszavazásokról is, a népi kezdeményezések köre jelent viszonylagos kivételt).

A társadalomnak azonban nem csupán a népszavazások és népi kezdeményezések alkalmával van lehetősége hatást gyakorolni a politikára (megfordítva: a politikának nem csupán ezen közvetlen demokratikus intézmények esetében van alkalma befolyásolni az állampolgárokat), hanem a közvetlen demokrácia egyéb terepein is. Ide tartozhat a civil szervezetek bevonása a (köz)politikai döntéshozatalba, a jogszabályok véleményezésébe (a korábbi társadalmi vita intézménye), sőt legtágabb értelemben minden olyan állami kötelezettség, amely a civil beavatkozás lehetővé tételére irányul (részvételre képesítés). Ezek a megoldások a közvetlen demokrácia szűkebb értelemben vett formájával együtt fejlődtek, alakultak ki. A civil erő és potenciál megjelent a rendszerváltásban is, akkor azonban nem került kiaknázásra. Az elmúlt 20 év során megerősödött és a politika befolyásától (többé-kevesebbé) függetlenedett civil társadalom hallatni kívánja hangját. A népszavazások és a népi kezdeményezések lehetőséget biztosítanak arra, hogy a társadalom szélesebb rétegei közvetlenül gyakorolják a közhatalmat. A közvetlen demokrácia egyéb formái pedig arra adnak alkalmat, hogy a politika-formálásban érdekelt civilek a döntéshozók szakmai partnerévé váljanak, méghozzá oly módon, hogy politikai pártok (mint közvetítők) ne befolyásolják direkt módon a civil elképzelések becsatornázódását.

A fenti megoldások csupán a jéghegy csúcsának tekinthetők. A „bölcs laikusoknak” a közpolitikai döntéshozásba való bevonásán túlmenően, a legújabb deliberatív tendenciák egyike a brazíliai Porto Alegre-ben sikerrel alkalmazott ún. részvételei költségvetés, amelyek a lényege az, hogy a települési (tehát helyi szintű) költségvetés összetételének és arányainak meghatározása, működésének az ellenőrzése egy minden lakos számára nyitott és átlátható, évente újraismétlődő vita- és tervezési folyamaton megy keresztül. Egy másik gyakorlatot tükröz az angolszász állampolgári tanács intézménye, amely egy olyan „közösségi mikrokozmosz”, ahol a megvitatandó probléma természetének megfelelően kiválasztott 12-25 önként jelentkező, „laikus” civil 3-4 napon keresztül vitatja meg az adott kérdést, közügyet. Angolszász „testvéréhez” hasonlít a Dániában alkalmazott ún. konszenzusos konferencia intézménye, amely szintén a laikus és szakmai elem találkozásán alapul. Továbbá megemlíthetjük az USA XXI. századi városgyűléseit és a vitázó közvélemény-kutatásokast.

A társadalom tagjai igénylik a közvetlen véleményformálás, a döntés lehetőségét (az eddigi népszavazások átlagos részvételi aránya 42,48%, amely alig marad el az önkormányzati választások átlagos részvételéről). Amint a Méltányosság Politikaelemző Központ többször is kifejtette: az 1989-es Alkotmány ideiglenessége és inkoherenciái felvetik a rövid, illetve középtávú alkotmányozás szükségességét. A jövőbeli alkotmányozás során érdemes lesz tisztázni a közvetlen demokrácia kettős jelentésében rejlő ellentmondásokat: vagyis azt, hogy a (többnyire) pártpolitika által befolyásolt népszavazások és nép kezdeményezések nem minden esetben alkalmasak a társadalomban rejlő közvetlen döntési szándék kiteljesítésére – a partnerként történő, direkt politikaformálásra pedig semmiképpen. A tágan értelmezett közvetlen demokrácia pedig felveti a képviseleti rendszer magától értetődőségén nyugvó jelenlegi alkotmányos konstrukció fundamentumainak a felülvizsgálatát is.

Így az Alkotmány külön fejezetében célszerű rögzíteni a népszavazás és nép kezdeményezés alkotmányos szabályait, továbbá a politika-alakításában való civil részvétel (a jelenleg alkalmazott, továbbá az esetlegesen kialakításra kerülő új) tendenciáit. A népszuverenitás érvényre juttatása érdekében vissza lehetne térni az 1989-es szabályozás azon rendelkezéséhez, mely szerint az Alkotmány elfogadásáról (megerősítéséről) népszavazással kell dönteni.

Csak egy koherens, a közetlen demokrácia minden aspektusára tekintettel lévő alkotmányos szabályozás alakíthatja át a közvetlen demokrácia jelenlegi – többnyire pártpolitikai küzdelmek közé szorult – kereteit és emelheti be a már jelenleg is alkalmazott deliberatív megoldásokat. A közvetlen demokrácia alkotmányos átértelmezése és intézményrendszerének differenciálása elősegítheti azt, hogy a nép a közhatalmat valóban közvetlenül is – s ne csak közvetítők útján – gyakorolhassa.

Miért A magyar jobboldal természetrajza Köztes demokrácia A nyugattalan Magyarország