A koronavírus és az államok sérülékenysége


Nagy Attila Tibor 2020. 05. 08.
A koronavírus és az államok sérülékenysége

 

Bevezetés

A kisállamok sérülékenyebbek a nemzetközi sokkhatásokra, márpedig a szemünk előtt zajló koronavírus-járvány és nemzetközi gazdasági válság feltétlenül sokkhatást jelent. Ez azt jelentené, hogy a koronavírus-válság jobban térdre kényszeríti a kisebb államokat? Adódik az igen válasz, hiszen nemzetközi befolyásuk, gazdasági erejük jóval kisebb szokott lenni a nagyhatalmakénál, melyek területi nagyságuknak köszönhetően eleve nagyobb belső piaccal rendelkeznek. Ezek szerint Magyarország – mely szintén a kisebb államok közé sorolható – eleve hátrányban indult csatába?

A dolgozat állítása a kérdésre nemleges, bár nem tagadja a nagyobb országoknak a világpolitikában lévő nagyobb mozgástér, erő jelentőségét és azt, hogy elvileg nagyobb belső piacuk révén kevésbé kitettek a nemzetközi sokkoknak, ahogy azt a szakirodalomban is olvashatjuk. Mégis gondoljunk arra, hogy a koronavírus-válság több nagyobb államnak az egészségügyi rendszerét is komolyan megrázta, és mivel a válság korántsem ért még véget, súlyos politikai következményekkel is számolni kell egyes nagyobb államokban is.

A tanulmány célja számos példával, statisztikai adatokkal bizonyítani azon állítást, hogy nincs lényeges különbség a kisállamok és nagyobb államok „válságálló”, esetünkben „koronavírus-válságálló” képességei között. Kis és nagyobb állam egyaránt elbukhat, súlyos kudarcot szenvedhet el – a döntő körülmény nem az állam nagyságában, hanem abban rejlik, miként használja gazdasági és politikai rendszere az erőforrásokat. A következőkben áttekintésre kerülnek az államok gazdasági és politikai erőforrásai, külön kitérve a Katzenstein-féle demokratikus korporatizmus szerepére. A katzensteini szemlélet szerint jobban birkózik meg azon állam a válsággal, amelyik politikai kultúrájában erősebb a gazdaság szereplőivel való gyakoribb egyeztetés, döntéshozatalba való bevonásuk, így érdemes elgondolkodnunk azon, hogy ez a szemlélet koronavírus-válság idején is működőképes-e.

Néhány állam eddigi koronavírus-válsággal kapcsolatos tapasztalatait tekintjük át az erőforrások szempontjából nézve, és ez alapján elemezzük a magyarországi válságkezelő intézkedéseket is. Az írás végén pedig öt állítás olvasható, amelyek azt bizonyítják, hogy alapvetően nem az állam mérete szabja meg a válságkezelés hatékonyságát, de lehetnek olyan esetek, amikor az ország területi és lakossági mérete befolyásolhatja a válságkezelést, az ország általános politikai helyzetét.

  1. A kisállamok erőforrásai

A  koronavírus-járvány és a vele járó gazdasági válság olyan hatalmas problématömeget, kihívást jelent, hogy mindegyik államnak mozgósítania kell kapacitásait szinte teljes terjedelmében. Az alábbi típusú források jöhetnek szóba az adott állam számára ennek a válságnak a kezelésekor:

  1. gazdasági;
  2. b) belső politikai;
  3. c) külpolitikai.

A koronavírus-válság eddigi tapasztalatai azt mutatják, hogy ennek a válságnak a sikeres, vagy legalábbis elfogadható minőségű kezeléséhez ezen erőforrások egymással összehangolt kezelése és elosztása szükséges. Ebben a fejezetben ezen forrás-típusok szerepének részletezésére kerül sor. A nagyobb államok, a nagyhatalmak esetében is leírható ezen erőforrás-csoportosítás, és elmondható róluk, hogy ezek az erőforrások nagyobb mértékben állnak rendelkezésre – ám a források nagyobb mértékű megléte önmagában még nem elegendő a válság hatékony kezeléséhez. A kisállamok és nagy/nagyobb államok közötti forrás- és lehetőség-különbségekre többször is utalni fogunk.

Gazdasági erőforrások

Gazdasági erőforrások alatt az adott állam azon anyagi eszközeit értjük, amelyeket az adott állam a koronavírus-válság kezelésére, következményeinek enyhítésére költhet.

A gazdasági erőforrásokat, mozgásteret az alábbi tényezők befolyásolhatják:

– Az állam költségvetése, illetve GDP-jének mérete, vagyis az állam redisztribúciós képessége;

– Az államadósság mértéke;

– Az ország hitelminősítése.

A gazdasági erőforrások nagyban meghatározzák, hogy ez a válság milyen állapotban éri az adott országot, különösen annak egészségügyi rendszerét. De ez az erőforrás határozza meg azt is, mennyit tud költeni az adott állam a járvány elleni védekezésre, a válság miatt megnövekedett munkanélküliség enyhítésére, a bajba jutott munkavállalók és vállalkozók anyagi megsegítésére. Államonként változik a rendelkezésre álló összeg, és ennek mértéke attól függ, mennyire sikerült az adott ország politikai rendszerének – azon belül elsősorban a kormánynak és a parlamentnek – olyan gazdaságpolitikát keresztülvinnie, amely jelentős forrásokat biztosít a válság következményeinek elhárítására. Rossz gazdasági alap esetén viszont nincs remény a járvány elleni megfelelő védekezésre vagy a válságból adódó társadalmi feszültségek kezelésére. Fejlettebb gazdasággal, az állam rendelkezésére álló nagyobb pénztömeggel nagyobb az esély a válság káros következményeinek enyhítésére, mind a kisebb, mind a nagyobb államok esetében.

Mint a későbbiekből kiderül, a területi és lakosság számbeli különbségei önmagukban nem determinálják az országok fejlettségét, gazdagságát vagy éppen szegénységét. Egy kisállam (kisebb állam) is lehet éppúgy szegény, mint ahogy gazdag is.

A világ országainak nominális GDP értékeinek rangsorában[1] az élen nagyobb államok szerepelnek, úgymint az USA, Kína, Japán, Németország stb. Viszont a 199 országot/gazdaságot tartalmazó rangsor 27. helyére került a mindössze 8.9 milliós lakosságszámmal rendelkező Ausztria, megelőzve számos nálánál nagyobb államot (pl. Nigériát, Dél-Afrikát, Malajziát). Ha pedig az egy főre jutó GDP értékeket nézzük meg, akkor az első tíz helyre nagyhatalom nem is jut be, csak kisebb államok (Luxemburg, Monaco, Svájc) – pl. az USA csak a 13. helyen szerepel.

A hosszú és jó életminőséget, a tudást és az életszínvonalat vizsgáló humán fejlettségi index (HDI)[2] első tíz helyére is elsősorban olyan kisebb államok kerültek, mint Norvégia, Svájc, Írország, Svédország – igaz, a nagyobb országnak számító Németország a 4. helyet éri el.  Érdemes megfigyelni, hogy a koronavírus-járvány által különösen sújtott Olaszország a HDI index rangsorának a 29., az USA pedig a 15. helyét foglalja el. Olaszországot jó néhány kisebb területű és lakosságú állam megelőzi a HDI- index listáján, ami persze nem azt jelenti, hogy a HDI-indexen való előkelő helyezés önmagában arra predesztinál egy államot, hogy a járvány ellen hatékonyan tud védekezni, ugyanis ehhez a politikai, egészségügyi, rendészeti erőforrások megfelelő alkalmazására is szükség van. Az eddigi tapasztalatok ugyanakkor arra engednek következtetni, hogy egy állam megfelelőbben tud védekezni, ha az adott ország az egy főre jutó GDP- és HDI- lista előkelő helyén szerepel.

Egy ország sérülékenységét, „válságállóságát” az állam központi költségvetési helyzete és eladósodottsági mértéke is befolyásolja, hiszen a válság kezdeti szakaszában rengeteg pénzt kell költeni a járvány elleni védekezésre, és számos állam jelentős közpénzmennyiséget biztosít a válság gazdaságra gyakorolt következményeinek enyhítésére.  Ezt azon országok tudják könnyebben, nagyobb kockázat nélkül megtenni, amelyeknek alapvetően rendben vannak a pénzügyeik: viszonylag alacsony költségvetési deficittel, sőt akár többlettel rendelkeznek – ezzel ellentétesen korlátozottak azon országok lehetőségei, amelyek magas költségvetési hiánnyal bírnak. 2017-es adatok szerint[3]  nagyhatalmak nem rendelkeznek költségvetési többlettel, ebben a helyzetben csak kisebb méretű államok találhatóak. Tuvalu 26.9%-os, Katar 16.1%-os, Kiribati 9.9%-os, Norvégia 9.1%-os, Kuvait 7.1%-os , az Egyesült Arab Emírségek 5%-os, Oman 3.1%-os, Szingapúr és Dánia 1.3 %-ot tudott felhalmozni. Komolyabb deficitet halmozott fel több nagyobb állam: szintén 2017-es adatok szerint Brazília 7.8%-os, India 6.9 %-os, Japán és az USA 4.6%-os, Kína 4 %-os hiányt. Emellett Franciaország 3.1%-os, Olaszország 2.3%-os, Németország 0.7%-os hiányt irányzott elő 2017-re.

Kevésbé kedvező a kép a kisebb államok számára az eladósodottsági mérték[4] tekintetében: több ilyen állam is a világ legeladósodottabb országai közé tartozik. 2017-ben Japán után Görögország volt a világ legeladósodottabb állama, a GDP-hez viszonyított 181%-os aránnyal, amelyet magyaráz az államcsőd elkerülésére irányuló többszöri nemzetközi mentőcsomag és az ezzel járó nagy hitelfelvételek. Néhány további példa kisebb államok eladósodottsági mértékére: Libanon 142%, Jemen 135 %, Portugália 127%, Mozambik 119%, Szingapúr 114%, Ciprus 104%. Ehhez képest a nagyobb országok közül az USA-nak „csak” 82%-os, az Egyesült Királyságnak 87%-os az eladósodottsága, rendkívül magas viszont Olaszországé, 131 %.

A koronavírus-válság első heteiben, hónapjaiban látható volt, hogy több állam nagy összegeket fordít a válságba került gazdaságának megmentésére – ám ennek megvannak a pénzügyi korlátai, különösen ha az ország a nemzetközi hitelpiacon kevésbé hitelképes. Jó példa erre Libanon, ahol az extrém magas eladósodottság még 5 %-os költségvetési deficittel is társul. A neves nemzetközi hitelminősítő ügynökségek – a Fitch, Standard & Poor’s és a Moody’s – értékelései fontosak, amelyek elhelyezik az adott országot a hitelképességi/hitelértékelési rangsorban[5]. Mivel ezekre az értékelésekre figyelnek a nemzetközi hitelpiacon, ez is befolyásolja, hogy a válságkezelő intézkedései során az adott ország mekkora plusz-költekezést és eladósodottságot engedhet meg magának. Pl. Norvégia a legjobb AAA minősítést kapta a Standard & Poor’s-tól, GDP-hez viszonyított eladósodottsága mindössze 37 %-os.

A minősítés azt jelenti, hogy az állam rendkívül erős a pénzügyi kötelezettsége teljesítéséhez. A nagyon magas államadósággal küszködő Libanon 2016-ban B- minősítést kapott az ügynökségtől, amely ugyan még alkalmas értékelést jelent a pénzügyi kötelezettségek teljesítésére, de már erőteljes pénzügyi sérülékenységgel. Az újabb politikai feszültségek és gazdasági nehézségek azonban megtették a hatásukat: 2020 februárjában két hitelminősítő is a „bóvli” kategóriába sorolta az országot[6]. A Standard & Poor’s CC minősítést adott neki, ami már csak két fokozattal marad el az államcsőd minősítéstől.

Tovább szűkíti tehát az adott állam (kisállam) költekezési lehetőségeit a válság következményei elleni küzdelemben, hogy ha a költségvetési hiány és az államadósság egyaránt magas, mert akkor a hitelezők nehezebben hiszik el, hogy az állam képes lesz hitelei folyamatos törlesztésére. Ez még az egyik legnagyobb szuperhatalomra, az USA-ra is igaz: bár hitelminősítési mutatói a legjobbak között vannak, az egyik minősítő cég, a Fitch 2020. március végén megerősítette az AAA minősítést, s jelezte, hogy a koronavírus-járvány okozta gazdasági sokk károsíthatja az ország hitelképességét, ugyanis az ország már eleve növekvő eladósodottsággal és költségvetési hiánnyal küzd[7].

A fenti tényezők – költségvetés helyzete, eladósodottság, hitelminősítés – tehát a nagyobb államok helyzetét is befolyásolják. A kisállamok gazdasága ugyanakkor annyiban sérülékenyebb a nagyobb államokéhoz képest, hogy mivel belső piacuk szűkebb, mint a nagyobb államoké, kevésbé képesek önellátásra, tehát tipikusan jelentős behozatalra (pl. energiaimportra) szorulnak. Jövedelemszerzési szempontból fontos számukra is, hogy termékeiket, szolgáltatásaikat exportálni tudják, ezért a kisállamok tipikusan egy nyitott szabadkereskedelemben érdekeltek nemzetközi szinten. Egy nemzetközi gazdasági válság, visszaesés esetén – s ezt tapasztalhatjuk a koronavírus-járvány időszakában – befagyhatnak a külső piacok, ebből adódóan komoly jövedelemkiesés érheti az országot, és a belső piac pedig nem feltétlenül alkalmas ennek ellensúlyozására. A kisállamok rendkívül érzékenyek a globalizáció folyamatainak változásaira, mert a nemzetközi gazdaságba való nagyfokú beágyazottságuk sebezhetőséget jelent számukra[8].

Belső politikai erőforrások

A belső politikai források alatt azok az adott országon belüli erőforrások értendők, amelyeket az adott országok politikai rendszere tud mozgósítani a koronavírus-válság során, és annak gazdasági-társadalmi-politikai következményeinek leküzdésére.

A következőkben a politikai rendszer működésének alábbi dimenziónak vizsgálata történik meg:

– Az állam számára rendelkezésre álló gazdasági erőforrásoknak a politikai rendszer általi elosztása (redisztribúció);

– A politikai rendszer államjogi-alkotmányjogi szerkezete, valamint a rendszer döntéshozatali mechanizmusának a hatása a koronavírus-járvány és a gazdasági válság elleni védekezésben;

– A kisállamok politikai rendszereinek válságtűrő képessége.

A politikai rendszer pénzosztási és irányítási funkciója

A politikai rendszer funkciója, általában véve, a rendelkezésre álló gazdasági erőforrások megtermeléséhez szükséges keretek megteremtése is, vagyis olyan gazdaságpolitika kialakítása, amely biztosítja az országon belüli ipari és mezőgazdasági termelést, ráadásul annak minél hatékonyabb szinten való tartását. Amint arra az előző részben már utalás történt: a járvány gazdasági és társadalmi következményeivel való megküzdés folyamatában kiemelkedő fontosságú, milyen mértékű pénzügyi erőforrásokat tud az adott állam mozgósítani. Ahogy minden járvánnyal küzdő ország most ezzel szembesül, jelentős pénzt kell költeni a járvány elleni közvetlen védekezésre, úgymint: egészségügyi maszkok beszerzése az egészségügyi dolgozók (ápolók, orvosok) számára, a kórházak felkészítése a járványhelyzet fokozódására (nagyobb létszámú páciens jelenléte az egészségügyi intézményekben). Ám nem mindegy, hogy az adott ország egészségügyi rendszerét milyen állapotban éri a járvány. Egy gyengén finanszírozott, rosszul szervezett és működtetett egészségügyi rendszer természetesen jóval nehezebben tud megküzdeni a járvány hatásaival, mint egy magas színvonalon működő egészségügy. A politikai rendszer felelőssége ott található, hogy képes-e meghozni azokat a döntéseket, amelyek biztosítják a lakosság minél magasabb színvonalú ellátását. A felelősség konkrétan abban nyilvánul meg, hogy a politikai rendszer által elfogadott költségvetés – amelyet többpárti, demokratikus rendszerekben a törvényhozás alkot meg – egyfelől mennyi pénzt áldoz az egészségügyre, az ágazati törvények és egyéb normák pedig azt hivatottak elősegíteni, hogy a megszavazott pénzügyi források ésszerűen legyenek elosztva az ágazat intézményei között, jól legyen kialakítva a társadalombiztosítás rendszere,  és hogy a lakosság egészségügyi ellátása (esetünkben a járványügyi ellátás) szakmai protokollja megfelelően legyen kidolgozva.

A jogszabályok és protokollok végrehajtása helyi szinten az intézményvezetők felelőssége, akiket szintén a politikai rendszer juttat pozíciókba. Országonként változhat, hogy az intézményvezetői pozíciókra a központi kormányzat vagy pedig a lokális önkormányzat nevez ki, választ meg személyeket. Ebből is látható, hogy az egészségügyi rendszerre fordított pénzek mennyisége, aránya önmagában még nem mondja meg, hogy jó állapotban van-e az adott ország egészségügye, ehhez megfelelő humánmenedzsment és szervezés is szükséges.

Az OECD anyaga 80 indikátoron keresztül vizsgálja a tagországok egészségügyi rendszereit, pl. a várható élettartam, az egészségben eltöltött élettartam, a halálozási arány, az egészségügyi ellátáshoz való hozzáférés, az ellátás minősége, az információhoz jutás vagy az egészségügyi finanszírozás mutatóin keresztül[9]. Az OECD összeállítása leszögezi: az egészségügyre fordított magasabb összegek és a több egészségügyi dolgozó esetén az országban jobb kilátás van a magasabb színvonalú egészségügyi ellátásra, ugyanakkor a források hatékony elosztása is fontos. Jól mutatja ezt az alábbi összehasonlítás: Az USA-ban költik a legtöbbet az egészségügyre, GDP arányosan 16.9%-ot, Németország és Franciaország egyaránt 11.2%-ot, ehhez képest a kisebb államok közül pl. Svájc 12.2%-ot,

Ausztria a GDP 10.3%-át, Csehország 7.5 %-át, Észtország 6.4 %-át, Magyarország 6.6%-át. Az OECD 36 országa között 8 kevesebbet költ az átlagnál az egészségügyre, mégis magasabb ott a várható élettartam: Olaszország, Korea, Portugália, Spanyolország, Szlovénia, Görögország és Új-Zéland. Az USA messze többet költ az átlagnál, ám a várható élettartam alacsonyabb az OECD-átlagánál.  Nem látszik korreláció az adott állam mérete és az egészségügy teljesítőképessége között: az OECD indikátoraiban nagyobb és kisebb államok egyaránt mutatnak átlag alatti és feletti értékeket. Másként megfogalmazva, egy kisállam is képes jó minőségű egészségügyi rendszer működtetésére, ehhez azonban alapjában jól működő gazdaságra van szükség, amely képes a szükséges erőforrások előteremtésére.

Az egészségügy helyzetének, illetőleg a közvéleményben uralkodó ezzel kapcsolatos percepciónak komoly politikai jelentősége van: a lakosság elöregedése, az egészségügyi költségek növekedése fontos politikai vitatéma volt már eddig is a fejlettebb országokban (jó példa erre az USA-ban az Obamacare körüli hosszas vita; vagy Magyarországon a társadalombiztosítás reformjának és az egészségügyi vizitdíj 2008-as bukása). A koronavírus-válság még inkább aláhúzza az egészségügyi ellátórendszer jelentőségét a politikai rendszerek számára, olyannyira, hogy kormányok hatalmon maradását is befolyásolhatja. Amennyiben ugyanis a közvélemény többsége úgy érzékeli, hogy az egészségügyi rendszer tehetetlen a járvánnyal szemben, hajlamos a hatalmon lévők ellen fordulni, különösen akkor, ha az egészségügyi fenntartó maga az állam (Magyarországon a kórházak vezetőit a kormány nevezi ki). De még ha a helyi önkormányzatok vagy a tartományok is a fenntartói az egészségügyi intézményeknek, a mindenkori kormány akkor sem tud teljesen menekülni a politikai felelősségtől, mert az egész országra kiterjedő főbb szabályokat, kereteket a törvényhozás – amelyben a kormánypártok vannak többségben – illetve maga a kormány alkotja meg. Ritka, hogy az egészségügyi rendszerért egy országon belül a tartományok felelősek, vagy ha igen, az inkább nagyobb országokban fordul elő, ugyanis a föderális berendezkedés elsősorban rájuk jellemző.

A járványhelyzet másik fő vetülete a gazdasági válság kezelése. Ezen a téren a kompetitív politikai rendszerekben a parlamentek jelölik ki a fő irányokat, de a fő cselekvő szereplők a kormányok, mert azok alkalmasak napi szinten, gyorsan operatív döntéseket meghozni – ebben a tekintetben kisállam és nagy államok között nincsen különbség. A törvényhozói ág felhatalmazza a végrehajtói hatalmat a járványhelyzet kezelésére, rendkívüli intézkedések (pl. kijárási tilalom, kijárási korlátozások, törvényektől való eltérések) meghozatalára. A végrehajtói hatalom pedig a gazdasági erőforrásokat nem pusztán a járvány elleni védekezésre, az egészségügyi rendszer működtetésére használja, hanem a gazdasági válság következményeinek – hirtelen felszökő munkanélküliség, cégek tömeges bedőlése, csődje – enyhítésére. Az eddigi tapasztalatok alapján az ismertetett gazdasági erőforrások mennyisége korlátot szab a kormányzatok költekezési lehetőségeinek: a nemzetközi pénzpiacon kevésbé hitelképes, erősen eladósodott államnak jobban meg kell, fontolnia a rendkívüli költekezést, különben azzal szembesülhet, hogy csak még drágábban, vagy egyáltalán nem tud hitelhez jutni pluszkiadásai fedezéséhez. A politikai vezetőknek ugyanakkor azt is figyelembe kell venniük, hogy amennyiben túl kevés pénz jut a bajba került vállalkozók, cégek és munkavállalók megsegítésére, akkor a munkanélküliség és a társadalmi lecsúszás olyan nagyra nőhet, amelynek következtében megemelkedő politikai feszültség miatt a kormány és a politikai rendszer is megrendülhet. Ez a törvényszerűség kisállamra és nagyobb államokra egyaránt igaz lehet.

 Alkotmányjogi keretek a válságkezelés során

Különbség látható a nagyobb államok és a kisállamok államjogi (alkotmányjogi) keretei között, mert – mint látni fogjuk – ezek befolyásolhatják a válságra adandó politikai válaszok minőségét, gyorsaságát. Tipikusan a nagy vagy nagyobb területű, lakosságszámú országok alkalmazzák a föderatív berendezkedést, amikor is részben vagy egészében megosztják a hatalmat a központi hatalom és az ország területi egységei között. Az ország egészére kiterjedő ügyekben – többnyire az országos pénzügyek, külpolitika, háború és béke kérdése; vámok – a központi hatalom (szövetségi parlament és kormány), helyi ügyekben pedig a területi egység (tartomány, régió) dönthet a szövetségi jogszabályok alkotta kereteken belül. A nyolc legnagyobb területű országból hétben – Oroszország, Kanada, USA, Brazília, Ausztrália, India és Argentína – található föderális politikai berendezkedés, a harmadik legnagyobb területű ország, Kína unitarista állam. Ezen kívül a nagyobb hatalomnak számító Németország, Pakisztán is föderalista[10]. A kisebb államok is lehetnek föderalisták – pl. Belgium, Ausztria, Svájc –, de rájuk inkább az unitarista felfogás a jellemző.

A koronavírus-járvány sajátosságából adódik, hogy a járvány robbanásszerű terjedésének megakadályozása vagy lassítása érdekében a fontos döntéseket érdemes hamar meghozni (pl. gyorsan bezárni az iskolákat vagy a kijárási korlátozásokat az emberek közötti kontaktusok lecsökkentése érdekében). Csakhogy föderális államokban több döntési szint – szövetségi, tartományi (tagállami), helyi önkormányzati – található, és minél nagyobb az ország területe, annál több döntéshozásra jogosult szubjektum létezik. Ilyen alkotmányjogi konstrukcióban nehéz a megfelelő időben meghozni a járványügyi intézkedéseket, mert több nagyobb területű országban a központi hatalomnak nincs joga egész országra kiterjedő kijárási tilalmat vagy kijárási korlátozásokat meghozni, ezekben a kérdésekben a területi autonómiáknak van hatáskörük. Jó példa erre az USA, amelynek alkotmánya nem szól arról, hogy az elnöknek vagy akár más döntéshozó szervnek joga lenne szükségállapotot, veszélyhelyzetet kihirdetni, vagy éppen kijárási tilalmat elrendelni. Az 1976-ban elfogadott National Emergencies Act (NEA)[11] felhatalmazza az USA elnökét országos vészhelyzet/szükségállapot (national emergency) kihirdetésére, ám az elnöki deklarációnak összhangban kell lenni a Kongresszus által elfogadott törvényekkel, és az NEA részletszabályokban biztosítja a kongresszus felügyeletét az elnök tevékenysége fölött. Amikor Donald Trump elnök 2020. március 13-án kihirdette a szükségállapotot, akkor többek között az NEA-ra hivatkozott, mint jogforrásra[12]. A kijárási korlátozásokat az elnöki deklaráció nem tartalmazta, arra nézve a tagállamok hoztak rendelkezéseket.

  1. április elején még az volt a helyzet, hogy 41 tagállam adott ki szigorúbb kijárási korlátozásokat, de kilenc tagállam még habozott formális otthon maradásra felszólító rendeleteket kiadni, legfeljebb az éttermeket és az iskolákat zárták be, ezen belül öt tagállamban még ilyen jellegű korlátozásokat sem hoztak akkor még. ”Nem kívánom leállítani az államot”, érvelt Iowa kormányzója. Észak-Dakota kormányzója pedig a polgárok egyéni felelősségérzetére apellált. Ezek a kormányzók is féltették a gazdaságot a szigorú korlátozások és nagy leállások miatti gazdasági károktól és a nagy munkanélküliségtől.

Több republikánus kormányzó elvi alapon is ódzkodik attól, hogy az állam ilyen nagy mértékben avatkozzon be az állampolgárok életébe[13]. Csakhogy az embereket otthon maradásra szólító határozatok is különböző időpontokban születettek meg az egyes államokban. Március 23-ára még csak 9, március 30-ára 30 állam adott ki ilyen rendelkezéseket. Alabama államban még az is előfordult, hogy a kormányzó csak azután volt hajlandó kiadni az otthon maradásra felszólító rendeletet, miután a nagyobb város ezt már megtette[14]. Április elején már az egész világon az USA számított a legfertőzöttebb országnak a koronavírus-járványban, több mint 300 ezer igazolt esettel és 8400 halálos áldozattal, a legtöbb halálos áldozatot ugyanakkor nem ott, hanem Olaszországban regisztrálták[15].

Alkotmányjogilag Németország is hasonló rendszerrel rendelkezik annyiban, hogy a német szövetségi kormány sem jogosult egyedül elrendelni egész országra vonatkozó járványügyi intézkedéseket, ebben meg kellett egyeznie a 16 szövetségi tartománnyal. Bajorország már korábban elrendelte az állampolgárok mozgásszabadságának részleges korlátozását, a tartományokkal kötött megegyezés értelmében, az egész országban elrendelték, többek között, a színházak, operák, múzeumok, mozik, bordélyok bezárását; betiltották az egyesületi és egyházi összejöveteleket, de az élelmiszerboltok, gyógyszertárak nyitva tartását továbbra is engedélyezték[16]. Mivel 2020 április közepéig a járványt sikerült kordában tartani, a tartományok vezetői és a szövetségi kormány újabb megállapodást kötöttek – de ezúttal már a szigorítások fokozatos enyhítéséről. Egyebek között engedélyezték a legfeljebb 800 m2 területű boltok újra nyitását és az iskolák fokozatosan történő újraindítását[17].

A kisebb államokban kevésbé gyakorlat a föderatív berendezkedés: az ENSZ 192 tagállamából 165 unitárius állam, amelyben egyetlen központi hatalom létezik, bár az előfordulhat, hogy ennek a hatalomnak egy részét helyi önkormányzati egységeknek delegálja[18].

Mint ahogy már szó volt róla, ha a 10 millió lakosságszám alatti államokat kisebbnek minősítjük[19], akkor Ausztria is oda tartozik, és az föderatív állam. Ez mégsem jelentett akadályt, hogy a kormány, pontosabban az egyik minisztere kijárási korlátozásokat vezessen be az egész ország területére[20], ugyanis egy a parlament által néhány óra alatt megvitatott törvény erre a végrehajtó hatalmat felhatalmazta. A gyors törvényalkotást pedig az ottani ellenzék rugalmassága tette lehetővé, amely nem csak hogy beleegyezett a COVID -19 törvény gyorsított ütemű tárgyalásába, de szavazataival is támogatta azt[21].

Szerbia unitárius állam, bár az alkotmány lehetővé teszi a részleges hatalommegosztást a központi hatalom (kormány, és a törvényhozás szerepét betöltő szkupstina), valamint az ország északi részén elhelyezkedő Vajdaság autonóm tartomány között. Szerbia Köztársaságának Alkotmánya azonban csak helyi ügyekben teszi lehetővé a tartománynak önálló ügyeinek intézését, és azt is csak az ország alkotmányával és törvényeivel összhangban (lásd a 176.-197 cikkeket). Különleges jogrend esetén a Vajdaságnak nincs joga blokkolnia a központi kormány intézkedéseit[22]. Így is történt: az alkotmány 200. szakaszára hivatkozva, Szerbia elnöke, a szkupstina elnöke és a kormány elnöke együttesen kihirdették a rendkívüli állapotot (ванредно стање) a koronavírus-járvány miatt[23]. Ezen szakasz megkönnyíti a parlament beleegyezése nélküli rendkívüli állapot kihirdetését, hiszen annak megállapításához, hogy a parlament nem tud ülésezni, elegendő a három legfontosabb közjogi méltóság egybehangzó határozata, nincs szükség ennek megállapításához sem a törvényhozás tagjai többségének, sem a parlamenti frakcióvezetők egyetértésére. Szintén a 200. szakasz engedélyezi azt is, hogy a rendkívüli állapotban hozott rendeletek eltérhetnek az alkotmányban rögzített emberi és kisebbségi jogoktól, de néhány alapvető jogot – pl. az emberi méltósághoz való jogot – még ilyenkor is tiszteletben kell tartani. Emellett a rendkívüli állapot határideje maximálva van: csak 90 napig maradhat hatályban, amelynek meghosszabbításához már a törvényhozás összes tagjának több mint felének beleegyezése szükséges. Ezzel együtt, a szerb kormány kezében van az alkotmányjogi lehetőség arra, hogy a járványra gyorsan és hatékonyan reagáljon, és hogy más döntéshozó szervekkel való egyeztetéssel 90 napig nem kell tölteni az időt. Politikailag a kormány helyzetét az is megkönnyíti, hogy a Szerb Haladó Párt és szövetségesei a parlamentben egyértelmű többségben vannak.

Magyarországon alkotmányjogilag és politikailag a kormány helyzete még a szerb kormányénál is egyszerűbb a járvány elleni védekezés során. Egy központi hatalom van, nincsen semmiféle területi autonómiával (mint pl. a Vajdaság) rendelkező egység az országon belül. Megyék és települési önkormányzatok léteznek ugyan, de 2010 óta a kormánytöbbség számos törvénnyel növelte meg a központi hatalom hatásköreit az ő kárukra. A kormányoldal kétharmados többséggel rendelkezik a parlamentben, így a kormányfő mögött széles parlamenti többség áll. 2020. március 11-én – egy héttel a koronavírus magyarországi megjelenése után – a kormány kihirdette a veszélyhelyzetet. 2020. március 30-án az Országgyűlés elfogadta  a koronavírus elleni védekezésről szóló 2020. évi XII. törvényt[24].  Bár nem korlátlan, de igen széles hatáskörrel ruházta fel a magyar parlament az Orbán-kormányt: a jogszabály 2.§-ből kiderül, hogy a kormány a humánjárvány megelőzése, kezelése, felszámolása, továbbá káros hatásainak megelőzése, illetve elhárítása céljából „rendeletével egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet, és egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhat”.  A kormánynak adott hatáskör-gyakorlásra határidőt nem szab a törvény, ebben a körben rendeleteihez, intézkedéseihez a parlament jóváhagyására sincs szükség, ugyanakkor a törvényhozás a kormánynak adott felhatalmazást bármikor visszavonhatja.

A négy ismertetett alkotmányjogi példa két egymástól igencsak különböző alkotmányjogi helyzetet mutatott be: az amerikai és német alkotmányjogi szabályok és körülmények nem teszik lehetővé a központi hatalomnak, hogy kizárólag egyedül határozzon a koronavírus-járvány elleni intézkedések során. Két kisebb állam példája – a szerb és a magyar államé – olyan államjogi helyzetet mutatott be, amelyben a központi hatalom a járvány idejére rendkívüli felhatalmazást kap intézkedések meghozatalára.

A közjogi keretek önmagukban gátolhatják vagy gyorsíthatják az állam koronavírus-járvány elleni védekezését, de éppen az osztrák példa mutatja, hogy még föderális rendszerben is lehetséges a gyors politikai reagálás a válsághelyzetre. Minél bonyolultabb közjogi konstrukcióval rendelkezik egy állam, annál inkább szükséges a politikai szereplők együttműködése a gyors és hatékony fellépés érdekében, különben bekövetkezhet az USA-éhoz hasonló helyzet, amikor az egyes területi egységek saját tetszésüknek megfelelően hoznak járványügyi intézkedéseket. Ugyanakkor a föderációk önmagában nem gátolják a válságellenes intézkedéseket, erre – mint láttuk – Németország a jó példa, ahol a járvány kezdete óta a tartományok kormányfői két alkalommal is írásos megállapodást tudtak kötni a szövetségi kormánnyal az intézkedések irányáról. Amennyiben a politikai rendszer főbb szereplői, vezetői között megvan a kellő együttműködés, akkor még rétegzettebb közjogi rendszerben is meghozhatóak a szükséges intézkedések. A gond akkor keletkezik, hogy ha ez a fajta együttműködés hiányzik, mert akkor az egyes szinteken lévő döntéshozó szervek egymás döntéseit tudják blokkolni, lassítani.

Ugyanakkor a közjogi keretek valóban „csak” keretek – a hatékony járványügyi döntésekhez, és a sikeres válságkezeléshez más tényezők is szükségesek. Az elegendő gazdasági források meglétének szükségességéről már volt szó, a továbbiakban a kisállamok politikai rendszereinek és azok működésének további aspektusa kerül sorra.

A kisállamok válságtűrő képessége

A demokratikus korporatizmus segíthet a válságkezelésben

Mind az 1929-ben, mind pedig a 2008-ban kirobbant gazdasági világválság következményei – tömeges munkanélküliség, elszegényedés, társadalmi és politikai feszültségek, kormányok megrendülése, bukása – komolyan próbára tették az érintett politikai rendszereket, nagyobb és kisebb államokat egyaránt. Mivel a koronavírus-járvány 2020-ban világgazdasági válságot is okozhat, fontosak lehetnek a korábbi válságok tanulságai, témánk szempontjából a kisállamokra vonatkozó sajátos tapasztalatok.

A történelmi tapasztalatok – ezen belül a XX. századi – azt mutatják, hogy a kisállamok kifejezetten életképesnek bizonyultak a két világháború, számos válság és háború közepette – vonja le a következtetést Ismee Tames tanulmánya számos ország sorsa alapján[25]. Miközben a század elején a kisállamok eltűnéséről, hanyatlásáról lehetett olvasni, 1945-ben 74, a XXI. század elejére már 193 független állam létezett. A kisállamok elsöprő erejű kihívásokkal, fenyegetésekkel voltak képesek megbirkózni. A második világháborúig több kisállam a semlegességgel igyekezett megóvni magát a konfliktusba való belekeveredéstől. A hidegháború évtizedeiben több kisállam az USA vagy a Szovjetunió érdekkörében volt megtalálható. A világ fejlettebb országaihoz tartozó Hollandia és Belgium esetében a szerző külön megállapítja, hogy kiérlelt nemzeti identitással rendelkeztek. A hollandok az I. világháború után nemzetközi közvetítőként pozícionálták magukat és merítettek a kivételesnek tartott kultúrájukból, egyfajta „modell nemzetként” érezték magukat. Belgium identitását meghatározta az I. világháborúban tanúsított németekkel szembeni ellenállása, ám az elhúzódó megszállás a háború után az országot a háború általában vett elutasítására ösztönözte. Albánia önképét egyszerre határozta meg kis mérete, kiszolgáltatottsága, másrészt pedig a nemzeti ügye igazságosságába vetett rendíthetetlen hite. A Balkánon a kisállamok konfliktusai magukra hívják a nagyobb hatalmak figyelmét Albánia 1913-ban képes volt elérni területének felosztását, mert ez volt az érdeke Olaszországnak és Ausztria-Magyarországnak. A Nagy-Albánia létrehozása elmaradt, de folyamatos törekvés volt a szomszédos, albán többségű Koszovó elszakítása Jugoszláviától. 1998-ban az albán többségű Koszovóban fegyveres felkelés tört ki a szerb (jugoszláv ) uralom ellen, és a következő évben ez már a NATO beavatkozásához vezetett, Koszovó kiszakadt Jugoszlávia (Szerbia) kötelékéből. A tipikus balkáni stratégia ismét működött – állapítja meg Tames. Vagyis háborús viszonyokban, válsághelyzetekben a kisállam esélyét növeli, ha képes ügyesen manőverezni a nagyhatalmak között, és ha sikeres, győztes nagyhatalom támogatását tudja megszerezni.

Észtország és Izland, mint két kisállam 2008/2009-es válságban gyűjtött tapasztalataival foglalkozik Baldur Thorhallsson és Rainer Kattel tanulmánya is, igaz, más aspektusból[26]. Míg a gazdasági erőforrásokról szóló fejezetnél a kisállamok sérülékenységéről volt szó a belső piacok kisebb volta miatt (Armstrong, H.W. and Read, R. (2002c)), ez a tanulmány nem a vizsgált két ország kisebb voltának tulajdonítja a 2008-as válság igen súlyosra fordulását Észtországban és Izlandon, hanem a neoliberális politika követésének. Más országokban (skandináv országok, Ausztria, Hollandia, Belgium, Ausztria, Svájc) a kormány és érdekcsoportok közötti egyeztetős politika dominált, és ez kellő rugalmasságot biztosított a nemzetközi külső környezet sodró hatásaival szemben (demokratikus korporatizmus lényege). Ezen országokban belpolitikailag a konszenzusra, a konfliktusok minimalizálására való törekvés figyelhető meg. A neoliberális szemlélet követése miatt viszont a válság ebben a két országban Észtország, Izland) kiéleződött, a gazdaság megrendült, a kormányzás pedig válságba jutott – állítja Thorhallsson és Kattel. Írásuk azért is érdekes, mert eszerint akár kisállamok is lehetnek hatékonyak a válság kezelésében, sőt – mint állítják – akár még hatékonyabbak is, mint a nagyobb államok, amennyiben a politikai rendszerük a demokratikus korporatizmusra épül. A tanulmány az Eurostat adataiból arra a következtetésre jut, hogy a katzensteini modellre épülő hét kisállam – Belgium, Dánia, Hollandia, Ausztria, Svédország, Norvégia és Svájc – 2008-2010 között kisebb gazdasági visszaesést szenvedett el, mint a neoliberális politikát folytató Észtország és Izland. Ha a katzensteini demokratikus korporatizmus[27] kisállamokban működik, annak a nagyobb államokhoz képest még olyan előnye is van, hogy a döntéshozatal centralizált és koncentráltabb érdekcsoportokban zajlik, így könnyebb kompromisszumot kötni. Azt már én teszem hozzá, hogy az országos érdekszervezetekre nézve ez a megállapítás igaz, hiszen pl. Németországban a legnagyobb munkavállalói és munkaadói szervezetek szövetségi és tartományi szinten is működnek.

Ami a két országot illeti: Észtországban az 1992-es első szabad választást követően nagyarányú piacosítás zajlott le, nyitott gazdaság jött létre, masszív külföldi befektetésekkel, gyenge szakszervezetekkel, kiegyensúlyozott költségvetési politikával. Az ország ugyanakkor nagyon kitett lett a külföldi folyamatoknak, a háztartások nagyrészt külföldi devizában adósodtak el, a bankok is szinte teljesen külföldi tulajdonban voltak. A 2008-2009-es válság költségvetési megszorításokhoz, adóemelésekhez vezetett.

Izlandon a kormány egyes szektorokat kiemelt (pl. halászat, pénzügyi szektor, alumíniumipar), másokat kizárt a döntés-előkészítésből (pl a munkásmozgalmat). A válság 2008-as megjelenésekor megszűnt a bizalom az állam iránt, hogy képest megtartani a bankszektor stabilitását, és az izlandi króna drámaian, 48%-ot veszített az értékéből. Politikailag a válság Észtországot kevésbé rázta meg, Izlandot annál inkább, amelynek közéletét amúgy is a konfliktus jellemezte. A kormány összeomlott, a választások után pedig instabil kormány jött létre. A közélet konfliktusos jellege megnehezítette a megfelelő válaszok megtalálását a válságra, mert majdnem minden egyes kormányzati döntést heves támadások érték az ellenérdekeltek részéről[28].

Hét állam – Ciprus, Észtország, Lettország, Litvánia, Luxemburg, Málta és Szlovénia – 2008-as világválsággal szembeni ellenálló képességét vizsgálta egy másik tanulmány[29]. Ennek lényege, hogy a viszonylag gyenge demokratikus korporatista struktúrával rendelkező államokat erősebben érintette a válság és ennek a korporatista struktúra megléte a válságból való kilábalást is befolyásolta. Luxemburg erős korporatista vonásokkal rendelkezett, és viszonylag jól átvészelte a válságot. Az OECD ezt a stabil intézményeknek és a konszenzuális döntéshozatal politikai kultúrájának tulajdonította. Az ottani kormány 2009-ben konzultációt folytatott a szociális partnerekkel a bajba jutott vállalatok megsegítéséről. Az intézkedések kiterjedtek az állami garanciavállalásra és munkáltatók támogatására, akik így képesek voltak megtartani alkalmazottaikat.  A tüntetések, tiltakozások ugyanakkor Luxemburgot sem kerülték el. A viszonylag erős korporatista Szlovéniában 2011-ben megbukott a kormány. Vagyis mindkét országban erős kihívásokkal került szembe a korporatista rendszer.

Észtországban a munkanélküliségi ráta 16.7%-ot ért el, a megszorító intézkedéseket a kormány a szociális partnerek bevonása nélkül döntötte el. A költségvetési konszolidációban ugyanakkor sikert tudott elérni, később csatlakozhatott az eurózónához.

Málta ugyanakkor kivételt képezett az általános megállapítás alól: gyenge korporatista struktúrája ellenére viszonylag gyengébben érintette a válság.

Mindezekből levonható olyan következtetés, hogy akár a kisebb államok szűkösebb piacából adódó problémák is ellensúlyozhatóak valamelyest, amennyiben a demokratikus korporatizmus modelljét követik. Ennek van olyan előnye, hogy több érdekeltet von be a döntéshozatalba, illetve a döntéselőkészítésbe, csökkentve ezzel a konfliktusforrást. Szélesebb értelemben megfogalmazva: a kisebb államok is jól túlélhetik a válságot – így a koronavírus-válságot is – , amennyiben a megfelelő politikai modellt követik.

A válságra – így a koronavírus-válságra is – adandó megfelelő politikai válaszok természetesen túlmutatnak a megfelelő modell megválasztásán, hiszen ahogy eddig látható volt, megfelelő gazdasági erőforrások, a válsághoz igazodó alkotmányos – politikai feltételek is szükségesek. A kisállamok és a nagy/nagyobb államok „válságállóságát” egyaránt befolyásolja még két további tényező: az adott ország általános politikai helyzete és az állam által mozgósítható szakértelem, szaktudás.

Szaktudás a válság idején

Szakértelem, szaktudás minden válsághelyzetben kiemelten fontos, a koronavírus-járvány idején az egészségügyi, járványügyi szakértelemnek van kiemelt jelentősége. A járvánnyal szinte azonnal beköszöntő gazdasági válság pedig közgazdasági-szociológiai szakértelmet feltételez. Politikai rendszere válogatja, hogy melyikben mekkora szerepet szánnak a döntéshozók a szakértői véleményeknek, mennyire különül el a szakértői államapparátus a politikai döntéshozói szinttől, illetve hogy a szaktudásnak van-e komoly értéke az államigazgatásban, vagy inkább a politikai lojalitásnak. Ezek léte vagy hiánya nem az állam méretéről függ, hanem az adott állam politikai kultúrájától, amely pedig a történelmi hagyományokban gyökeredzik. Azokban az államokban, amelyekben a Max Weber-i professzionálisan dolgozó, a politikumtól nagyjából elkülönülten tevékenykedő közigazgatás eszméje erőteljesen hatott (pl. Németország, Ausztria), ott a közigazgatási apparátus autonómiája is jelentős. Erre friss példánk is van: Sebastian Kurz osztrák néppárti kancellárt 2019-es parlamenti megbuktatása után fél évig egy szakértői kormány igazgatta az országot a következő parlamenti választásokig minden különösebb probléma nélkül, a közigazgatás vitte a napi ügyeket. Kelet-közép-európai országokban a politikusok hatása erőteljesebb a központi közigazgatás működésére, és a szakmai vezetői posztok betöltését is erőteljesebben befolyásolják politikai (pártpolitikai) szempontok.

Itt már inkább a politikán, pontosabban a politikai szempontokon múlik, kik kerülnek a járványügyi hatóságok, kórházi menedzsmentek élére.

A koronavírus-járvány idején fontos, hogy az állam biztosított-e megfelelő szakértelmet a megfelelő járványügyi protokollok készítésére, felkészültek-e jól a kórházak a szokásosnál nagyobb terhelésre, miképpen működik az ország katasztrófavédelmi/elhárítási mechanizmusa. Mindez speciális tudást igényel, ennek koordinálásához szintén szükséges szakértelem. A szakértői szempont háttérbe szorulása válságok idején könnyen megbosszulhatja magát, különösen akkor, ha a politikai vezetés a) nem megfelelő személyeket tesz a vezető szakértői posztokra, b) ha nem hallgat a szakértői véleményekre.

Mindezek kis és nagyobb államokra egyaránt vonatkoztatható megállapítások. Nem az állam mérete dönti el, hogy miként érvényesül, vagy éppen nem érvényesül a szakmaiság a válság elleni védekezés során. Van jelentősége ugyanakkor a területi méreteknek, hiszen a közúton, vasúton való szállítási útvonalak nagyobb országokban hosszabbak, ott megnő a repülőgépekkel való szállítás jelentősége is egyik országrészből a másikba. Logisztikai problémák – különösen egymástól távolabbra lévő szigetcsoportokból álló országban – kisebb országokban is felvetődhetnek, de amennyiben az ország nagyobb része összefüggő szárazföldi terület, akkor a terület két szélső pontja közti távolság nem lehet több néhány száz kilométernél, nagyobb területű országokban a szállítási távolság ezer, sőt, több ezer kilométernyi hosszúságra is nőhet (pl. Oroszország, Kanada, USA, Brazília). Az alkotmányjogi résznél láthattuk, hogy a nagyobb országok közjogi rendszere rétegzettebb, bonyolultabb. Ilyen közjogi-politikai rendszerben a járvány, illetőleg a válság elleni védekezés, az ezzel kapcsolatos egyeztetések is több szinten zajlanak. Ezzel a politikai döntéshozatalt bonyolultabbá teszi, mint egy centralizáltabb országban, de Németország példája azt mutatja, hogy az ország föderális berendezkedése sem akadályozta meg az államot, hogy 2020 április közepéig alapvetően sikeres járványügyi védekezést hajtson végre.

Amely országok politikai rendszereiben a szakértelem komoly érték, már előzetesen elemzések, tanulmányok készülnek a válság társadalomra gyakorolt hatásairól, átgondolva azt, hogy mely rétegek a legveszélyeztetettebbek Az Egyesült Államokban olvasni lehet olyan elemzéseket, amelyek a „társadalmi sebezhetőség” indikátora alapján felmérik, melyik térség/város lakói jobban kitettek egy esetleges válságnak, katasztrófa-helyzetnek, hol mekkora arányú a munkanélküliség, a szegénység, az alkoholfogyasztás, és ezen adatok alapján kialakítják az adott terület sebezhetőségi indexét[30]. Amennyiben egy kisállam jelentős gazdasági erőforrásokkal rendelkezik, komoly szakmai erőforrásokkal tud készülni egy majdani válságra.

Politikai stabilitás vagy annak hiánya a válság előtt

Nagy- és kisállamokra egyaránt érvényes, hogy amennyiben egy válság politikailag instabil állapotban találja a politikai rendszert, akkor annak helyzete tovább súlyosbodik. Nincs különbség kis- és nagyállam között a tekintetben sem, hogy a már amúgy is meglévő társadalmi feszültségeket – alacsony fizetések, növekvő munkanélküliség és szegénység, növekvő bűnözés – egy válság csak tovább mélyíti. Megnő a rendszerellenes pártok befolyása, megszaporodnak az utcai tüntetések, a zavargások, ez az 1929/30-as és a 2008-as világválság utáni időszakban is megfigyelhető volt[31]. A nagyobb államokra inkább jellemző az etnikai-nemzeti sokszínűség és 2000 óta több példa is akadt a szeparatizmus további erősödésére, megjelenésére (lásd a 2013/14-es ukrajnai válságot, Krím félsziget elszakadását, a 2014-es skóciai függetlenségi népszavazást vagy a 2017/18-as katalóniai krízist). Kisebb államokban is előfordulhat szeparatizmus (Dél-Oszétia és Abbházia de facto elszakadt Grúziától, de ebben Oroszország segítsége, azaz egy nagyhatalom közrehatása is szerepet játszott), de amennyiben a lakosság viszonylag kis létszámú, és nagy többségében nyelvileg homogén, kevéssé valószínű, hogy elszakadással fenyegető politikai válság robbanjon ki. Ha egy ország adott területén erőteljesek a szeparatista törekvések, a válság esetleges rossz központi kezelése megerősítheti szándékukban az elszakadásra vágyókat.

 Külpolitikai erőforrások

A kisállamok nemzetközi szerepét, geopolitikai súlyát korábbi dolgozatban már tárgyaltuk. Kis-és nagyobb államra egyaránt vonatkozik az a megállapítás, hogy az adott állam külpolitikai tekintélye válságok idején fontos tényező, azzal a jelentős különbséggel, hogy a nagyobb országok – a nagyhatalmak különösen – érdemben tudják alakítani a világgazdasági és világpolitikai folyamatokat, a kisállamok esetében elsősorban a saját közvetlen biztonságuk megteremtése a prioritás. Értve ez alatt azt, hogy területüket ne ragadja el valamelyik szomszédos nagyhatalom, vagy ne legyenek kitéve egy nagyobb ország túlzott befolyásának. A kiemelkedően sikeres kisállamok azonban jelentős nemzetközi tekintélyre tesznek szert. Svájc gazdagsága, hosszú ideje tartó semlegessége, a háborúkból való kimaradása kiemeli a nemzetközi mezőnyből, Ausztria fővárosa pedig több ENSZ-szervezet székhelyének ad otthont.

Koronavírus-járványkor van jelentősége az adott állam nemzetközi reputációjának, hiszen válságkor – különösen, ha a kisállam szűkös belső piaccal rendelkezik – különösen jól jön a külső segítség. Az exportérzékeny kisállamoknak fontos a külpolitika, ezért jelentős kérdés, milyen külpolitikai vezetés alakítja azt, és milyen színvonalú külügyi apparátus támogatja a külügyminiszter munkáját. További érdekes kérdés, hogy a külügyminiszter mennyire tölt be fontos, tekintélyes szerepet a kormányon belül; mennyire ért a miniszter a diplomáciához (van-e elméleti tudása, gyakorlati tapasztalata ebben a témában); mennyire szól bele a kormányfő a külügyekbe, milyen mértékben hagy önállóságot külügyminiszterének. Ez szintén nem kis- vagy nagyállam- specifikus kérdés.

  1. Európai kisállamok és a koronavírus-válság

Ez a fejezet felvázolja, hogy miként tudta 2020 április közepéig használni gazdasági és politikai erőforrásait négy európai kisebb állam: Albánia, Ausztria, Bosznia-Hercegovina, Szerbia. A vizsgálat szempontjai:

  • Az állam gazdasági erőforrásai (GDP, eladósodottság). Itt elsősorban a Nemzetközi Valutaalap (IMF)[32] és az egyes országok statisztikái alapján nézzük meg, mennyire van lehetősége, mozgástere az országnak költekezni a járványügyi-gazdasági válság elhárítása érdekében
  • Az állam politikai erőforrásai: politikai helyzet, a politikai rendszer reagálása a válságra. Nem soroltatnak fel az egyes járványügyi intézkedések, ezek kiindulópontja és tartalma ugyanis hasonló volt eddig: az emberről emberre való vírusterjedés megakadályozása vagy csökkentése, azaz az emberi kontaktusok számának minimalizálása: így a parlamentek/kormányok – váltakozó szigorral – bezáratták az éttermeket, a legtöbb üzletet, oktatási intézményeket, betiltották a gyülekezést; részlegesen lezárták a külső határokat. Hasonlóság van a gazdasági intézkedésekben is: hitelprogramok, állami garanciák a bajba jutott vállalatoknak és egyéni vállalkozóknak, bértámogatás a válság miatt nehéz helyzetbe került munkavállalóknak. Az intézkedések az alábbiakban annyiban lesznek érdekesek, amennyiben megmutatják a politikai rendszer korlátait, alkalmazkodóképességét a kialakult új helyzethez, vagy jelentősen eltérnek a másutt megszokott politikai döntésektől.

Albánia

186 ország közül a 97. helyet foglalta el az egy főre jutó GDP tekintetében. (5300 US $), 34.86 ezer milliárd USA dollár értékben. 2019-ben még 3.9 %-os volt a GDP reálnövekedés.

A költségvetés GDP-hez viszonyított eladósodottsága 2018 végén 63%-os volt, erre a Moody’s 2019-es felülvizsgálata külön felhívta a figyelmet, mint kockázati tényezőre.[33]. A költségvetési hiány pedig 1%-ot ért el 2019-ben, ugyanakkor az állam erőteljes finanszírozási igénnyel lépett fel a Moody’s szerint. A politikai rendszer költekezési lehetőségei az alacsony költségvetési hiány ellenére is eléggé korlátozottak az államadóssági ráta és a viszonylag alacsony bruttó nemzeti termék miatt.

A 2019-es humán fejlettségi index (HDI) szerint a 189 vizsgált ország közül Albánia a 69. helyezett, az európai országok között az alsóbb szinten foglalva helyet.

A politikai rendszert igen rosszkor érte a koronavírus-válság, mert a közélet régóta nyugtalan: évek óta tüntetések, zavargások történnek, 2017-ben, majd 2019-20-ban politikai válság robbant ki, amikor is az ellenzék korrupcióval és választási csalással vádolta meg a hatalmon lévő szocialista kormányt. 2019-ben az ellenzék bojkottálta a parlamentet. Már megjelent a koronavírus Európában, amikor a köztársasági elnök, Ilir Meta 2020 februárjában arra szólította fel az embereket, hogy utcai tüntetésen döntsék meg a szocialista Edi Rama vezette kormányt. Ezt megelőzően a kormányfő megkísérelte eltávolítani a köztársasági elnököt a hivatalából[34].

Március közepétől – mint minden más országban – a politika azonnal a koronavírus-járványra és az annak következtében előállt gazdasági válság kezelésére fókuszált. A kormány javaslatot fogadott el a járványügyi védekezés (a gyülekezési tilalom, indokolatlan áremelés tilalma) megszegőivel szembeni pénzbüntetésről[35].

A Rama-kormány is hozott válságenyhítő intézkedéseket, többek között az önfoglalkoztatók, vállalatok pénzügyi támogatását, a fizetés nélkül maradtak (71 ezer család) anyagi megsegítését[36]. Ám a gazdasági erőforrások – mint fentebb láthattuk – erősen korlátozottak, így a magánszemélyek és vállalatok állami megsegítése sem lehet folyamatos. Az IMF már ki is adta a figyelmeztetését 2020 március közepén: bár elismeri, hogy a COVID-19 járvány leküzdéséhez ösztönző intézkedésekre van szükség, de a tavaly szükségesnek ítélt adósságcsökkentő intézkedések „továbbra is kritikus jelentőségűek maradnak”[37].

A 2019-20-as politikai válság nem oldódott meg, csak elnapolódott. Mivel Albánia Európa szegényebb országai közé tartozik, kockázatot jelent, hogy a koronavírus-válság következtében várható életszínvonal-csökkenés komoly politikai feszültségekkel párosul.

Ausztria

A világ legjobban élhető országai közé tartozik[38], egészségügyi rendszerének jó a híre. Jók a gazdasági mutatói is: a koronavírus-válságig a gazdaság éveken át folyamatosan növekedett, a 2019-es gazdasági növekedés 1.6% volt, 2018-ban pedig 2.4%-os. Az egy főre jutó GDP majdnem 45 ezer USA dollár[39], ezzel pedig a világ országai közül az igen előkelő 13. helyezést érte el. A költségvetés strukturális deficitje 0.5%-ra esett vissza – a pénzügyminisztérium áttekintése szerint az országnak 1954 óta először kiegyenlített a költségvetése[40]. Az eladósodottság ugyanakkor a GDP-hez viszonyítva még magasabb is volt, mint Albániáé, igaz, csökkenő tendenciájú: 70.9%. Az ország hitelminősítése a legjobbak között volt: a Fitch ratings 2019-ben pozitív kilátással, AA+ osztályzattal látta el az országot, amit szerinte alátámaszt „a gazdag, diverzifikált, nyitott, magas hozzáadott-értékű gazdaság, erős politikai és társadalmi intézményekkel”[41].

A politikai rendszert az albániaihoz képest jóval stabilabb állapotban érte a koronavírus-válság, mert az osztrák rendszer alkalmas arra, hogy az időnként éles, heves vitákat politikai-jogi mederben tartsa. A 2015-ös bevándorlási válság felerősítette a más nemzetiségű – főként muzulmán vallású – emberekhez való helyes állami – társadalmi hozzáállással kapcsolatos vitákat (pl. fejkendő megtiltása közterületeken). Heves viták kísérték a 2016-os közvetlen elnökválasztást, amelyet eljárási szabálytalanságok miatt meg kellett ismételni. A bíróságnak a választások megismétlését elrendelő határozatát azonban már elfogadták a szemben álló felek, mint ahogy az elnökválasztás decemberi eredményét is, amelyből a zöldpárti politikus, Alexander Van der Bellen került ki győztesen. Jelen van a demokratikus korporatizmus is: a szakszervezetek, munkaadók és a kormány közötti rendszeres egyeztetés több évtizedre nyúlik vissza.

A politikai pártok közötti versengés mellett erős az együttműködés kultúrája is: számos alkalommal ideológiailag egymástól távolabb álló pártok  –  a konzervatív ÖVP és a szociáldemokrata SPÖ  –  kötöttek nagykoalíciót az 1945 óta eltelt időben. A 2019-es választások nyomán korábban, szövetségi szinten még nem kipróbált koalíciót kötöttek meg az ÖVP és a Zöldek (die Grünen), így Sebastian Kurz 2020 januárjában visszatérhetett a kancellári pozíciójába. A politikai aktorok közötti együttműködési, koalíciókötési készség több évtizedes hagyománya után már nem is annyira meglepő, hogy 2020. március közepén a szövetségi parlamentben a kormánypártok és az ellenzéki pártok egymással egyetértésben fogadták el a koronavírus-járvánnyal kapcsolatos törvénycsomagot, amelyet a következő hetekben további törvénycsomagok követtek. A március 15-ei parlamenti ülés jól mutatta ezt az együttműködő hangulatot, a kancellár megköszönte az ellenzéknek a tanúsított együttműködést, amellyel lehetővé tették a törvény gyors elfogadását[42].

Az állam jó anyagi helyzetének köszönhetően bőkezűen tudta segíteni a válság által sújtott egyéneket és vállalkozásokat. A németországihoz hasonló rövidített munkaidő (Kurzarbeit) keretében bruttó 2600 euró küszöbig a fizetések 80-90 %-át finanszírozza az állam, csak a maradékot kell a munkaadónak kifizetnie. A feltétel könnyen teljesíthető, mert a vállalatoknak elegendő 10 %-ra csökkenteni a munkaidőt, akkor is jogosultak a munkavállalói erre a pénzre.

Ez praktikusan azt jelenti, hogy a munkavállalónak 3 hónap alatt csak 52 órát kell ledolgoznia[43]. A kisebb cégek megsegítésére 4 milliárd eurós alapot hoztak létre, amelyből  2 ezer eurós, bizonyos esetben 6 ezer eurós azonnali segítséget tudnak adni[44]. Április 2-án a parlament alsóháza 28 milliárd euróval bővítette ki a válságkezelő alapot[45].

A jövőben komoly politikai viták várhatók a most jelentősen megemelkedő költségvetési deficit lefaragásáról, ugyanis a korábbi években az osztrák politikai vezetés – különösen az ÖVP – kiemelten fontosnak tartotta a költségvetési fegyelmet és az államadósság csökkentését. A viták akkor is, és vélhetően a jövőben is arról fognak szólni, mely ágazatoknak, társadalmi rétegeknek kell beérniük a vártnál kisebb költségvetési támogatás-emelkedéssel, vagy esetleg megszorító intézkedésekkel. Továbbra is jelentős kihívást jelent a politikai rendszer számára a lakosság mintegy 10 %-át kitevő bevándorlók kérdése. Az osztrák politikai rendszer előnye ugyanakkor, hogy a politikai aktorok elfogadják a politikai-jogi játékszabályokat, hozzájárulva a rendszer legitimitásának fenntartásához.

Bosznia-Hercegovina

Ez az ország már a koronavírus-válság előtt is komoly politikai, közjogi, és társadalmi nehézségekkel küzdött, amelyeket jeleznek az alábbi adatok és folyamatok.

Bosznia-Hercegovina Európa kevésbé fejlett országai közé tartozik: az egy főre eső GDP 5700 USA dollárt tesz ki, amely az országok rangsorában a 92. helyre elegendő. A HDI indexen a 75. helyen szerepel. Már a koronavírus-járvány előtt kiemelkedően magas volt a munkanélküliség, elérte a 32 %-ot. Az államháztartás GDP-hez viszonyított eladósodottsága alacsony volt, 24 %-os; 2018-ban a költségvetés 2.3%-os többletet tudott előirányozni. Figyelmeztető jel, hogy az ország hitelminősítése kedvezőtlen, a Standard and Poor’s (S&P) nemrég az országot az „erősen spekulatív” B osztályzatban hagyta, utalva az országban lévő politikai problémákra[46].

A politikai helyzetet nagymértékben meghatározza a 3.5 milliós lakossággal rendelkező ország rendkívül bonyolult alkotmányjogi berendezkedése, amely a különböző nemzetiségek közötti 1992-95 közötti háborút lezáró daytoni megállapodásnak a terméke. Bosznia-Hercegovina kivételt jelent azon korábban jelzett szabályszerűség alól, hogy kis állam tipikusan nem alkalmaz föderatív berendezkedést.

Itt a szövetségi központ hatalmát erőteljesen korlátozza az országon belüli két entitás, a Bosznia-Hercegoviniai Föderáció és a Szerb Köztársaság, amelyek külön kormánnyal és parlamenttel rendelkeznek, előbbinek a területén még 10 külön kanton is található. 1995 óta ezek a területi egységek számos esetben folytattak egymás és a szarajevói központ ellen politikai és jogi küzdelmeket, a Szerb Köztársaság vezetői – különösen Milorad Dodik – megkérdőjelezték a konföderáció létét és elszakadással fenyegetőztek. Utóbbira ugyan nem került sor, de a politikai feszültség folyamatos, a döntéshozatal sok esetben akadozik, a politikai szereplők közötti együttműködési készség nagyon alacsony, a politikai rendszer legitimitása folyamatosan inog.

A koronavírus-járvány elleni járványügyi intézkedéseket a központi kormányzat és az entitások (tehát Bosznia-Hercegoviniai Föderáció és a Szerb Köztársaság) külön hozták meg, így pl. a miniszterek tanácsa egyes külföldi országok állampolgárainak beutazásának megtiltásáról határozott még márciusban[47]. Az alkotmányjogi keretek megnehezítik a gyors döntések meghozatalát. Jó példa erre, hogy a szövetségi államelnökség szerb tagja, Dodik felszólította a Bosznia-Hercegoviniai Föderációt, hogy az ő határátkelőhelyeiken is vezessenek be karantént, miután ezt a Szerb Köztársaság már megtette[48].

A válság elmélyülése további kihívást jelent az ország társadalmi helyzetére, a szociális problémák fokozódása pedig vélhetően növelni fogja a már amúgy is meglévő politikai ellentéteket. Az ország föderatív jellege lehetőséget ad a különböző döntési szintek vezetőinek, hogy vitassák, lassítsák egymás döntéseit, és erre számos alkalommal volt is példa.

Mindez nem sok jót ígér az ország fennmaradása, békéje számára.

 Szerbia

Szerbia szintén Európa kevésbé fejlett országai közé tartozik. Az egy főre jutó GDP-je 7300 USA dollár, ami a 82. helyet jelenti a világ országainak rangsorában. Gazdasága a koronavírus-válság előtti években folyamatosan növekedett, 2019-ben a reál GDP-növekedés 3.9 %-os volt. Az eladósodottság a GDP 52 %-át tette ki 2019 év végén, amely jelentős csökkenést jelentett a 2015-ös 70 %-os szinthez képest[49].

A HDI index 63.helyét foglalta el az ország 2019-ben, a munkanélküliség pedig 9 %-on állt. 2019-ben a szerb kormány még 0.5 %-os költségvetési deficitet tervezett, igazodva az IMF-el kötött megállapodáshoz[50].

A szerb politikára közvetlen és komoly kihatást gyakorolt a koronavírus-járvány azáltal, hogy – a már említett rendkívüli állapot kihirdetése mellett  a 2020 áprilisára kitűzött parlamenti választásokat is elhalasztották. A tavalyi év politikai eseményeit meghatározta a kormányellenes tüntetéssorozat, majd az ellenzék egy részének a választások bojkottjára való felhívása, amelyet azzal indokoltak, hogy a 2014 óta előbb kormányfőként, majd államfőként hatalmon lévő Aleksandar Vučić lehetetlenné tette a szabad és tisztességes választások megtartásának a feltételeit. A koronavírus-válsággal, pontosabban a választások elhalasztásával ez a bojkott-felhívás – legalábbis egy időre –  okafogyottá vált.

Szó volt már róla, hogy a szerb kormány alkotmányjogilag, a rendkívüli állapot kihirdetésével, komoly hatalmat kapott a járvány elleni védekezés jogcímén. Politikailag fontos körülmény, hogy az általa vezetett Szerb Haladók Pártjának (SNS) és kisebb szövetségeseinek egyértelmű többsége van a törvényhozásban, és egyelőre számíthat a támogatásukra. Az ellenzék erősen megosztott, egymással is versengő pártokból, pártszövetségekből áll, ami kedvez a jelenlegi hatalomnak.

A szerb járványügyi kormányintézkedések legfőbb érdekessége, hogy Európában valószínűleg itt hozták meg a legszigorúbb kijárási intézkedéseket, pontosabban kijárási tilalmat. Míg számos európai országban bizonyos megkötésekkel (pl. munkába járás, egészségügyi cél, bevásárlás) lehetővé tették a lakóhely elhagyását a hatóságok; addig a szerb kormány éjszakai kijárási tilalmat vezetett be, a 65 év felettieknek pedig a nap többi részére is kiterjedő kijárási tilalmat rendelt el. 2020. április 9-én pénteken pedig már hétfő reggelig tartó teljes kijárási tilalmat rendelt el az összes állampolgár számára. A 65 éven felülieknek péntek reggel 4 és 7 óra közötti időszakban engedélyezett élelmiszer-bevásárlást. A kutyasétáltatást fő szabály szerint naponta két órára engedélyezte a kormány, azt is csak 23 és hajnali 1 óra között, és még azt is megszabta, hogy tilos a lakhelyet 200 méternél távolabbra elhagyni, és a séta 20 percnél tovább nem tarthat. Az általános kijárási tilalom alól a koronavírus-betegség tüneteiben szenvedők kaptak felmentést[51]. Az ortodox húsvéti ünnep idejére több napos kijárási tilalmat rendeltek el, de ezt utána enyhítették, leszűkítve azt a 18 óra és reggel 5 óra közötti időszakra, a nyugdíjasoknak pedig engedélyeztek sétát 18 és hajnali 1 óra közötti időtartamra[52].

A szerb kormány 5.1 milliárd értékű gazdaságvédelmi intézkedéseket jelentett be március végén. Ez tartalmazott adókönnyítést, adóbefizetési halasztást is. A nagyvállalatoknál dolgozó alkalmazottak a minimálbér 50 %-os összegére lettek jogosultak, a Munka Törvénykönyve alapján pedig a munkaadó köteles a bruttó bér 60 %-át megfizetni. 2.2. milliárd eurónak megfelelő összeget jelentettek be a vállalatok likviditásának megőrzésére, a nagykorú állampolgároknak pedig egyszeri 100 eurónak megfelelő segítséget ígértek.[53]

A szerb kormánypártok újraválasztásának esélyeit vélhetően jelentősen befolyásolja majd, miként tudott élni a rendkívüli hatalommal a koronavírus-válság idején a kormányzat, mennyire lesznek elégedettek a meghozott intézkedésekkel a választópolgárok, akiknek – mint fentebb láttuk – igen szigorú korlátozásokat kellett elviselniük.

Magyarország sem rendelkezik olyan nagy gazdasági erőforrásokkal, mint Ausztria, és ez döntő hatást gyakorolt az Orbán-kormány 2020 áprilisában bejelentett gazdaságvédelmi intézkedéseire. Az egy főre jutó GDP 17.4 ezer dollárt tesz ki, amivel Magyarország a 47. helyet foglalja el az országok listáján. A KSH adatai szerint a GDP 2013 óta folyamatos növekedést mutat, 2019 utolsó negyedévében 4.5%-os emelkedést regisztráltak az előző év azonos időszakához képest. A 2020-as költségvetést már csak 1%-os hiánnyal fogadta el a parlament[54]. Az államadósság ugyan folyamatosan csökkent, de még 2019-ben is 66.3%-ot tett ki a GDP-hez viszonyítva, vagyis relatíve magas maradt[55]. A magyar politikai rendszer kiemelten stabilnak számít a kormány nézőpontjából nézve, hiszen kényelmes, kétharmados többséget alkot a FIDESZ-KDNP a törvényhozásban. A koronavírus-járvány magyarországi megjelenése érdemben nem változtatott a politikai hangulaton, amelyben az ellenzéki pártok nagyobb része évek óta illegitimnek és/vagy diktatúra-építési folyamatnak titulálja az Orbán-kormány 2010-es hivatalba lépése óta eltelt időszakot. Ebbe a hangulatba kifejezetten jól illeszkedik a jelentős nemzetközi figyelmet keltett, az Országgyűlés által elfogadott ún. felhatalmazási törvény, amely egyfelől meghosszabbította a veszélyhelyzetben kiadott kormányrendeletek hatályát, és – ahogy az alkotmányjogi fejezetnél erről már szó volt – széles felhatalmazást adott a kormánynak a koronavírus-járvány elhárításával összefüggésben[56]. Régi toposzok elevenedtek fel ismét az erről szóló diskurzusban: a kormány diktatúrát épít, korlátlan felhatalmazást szavaztat meg magának, félresöpri a jogállamot és a demokráciát (ellenzék); felelőtlenséggel vádolja az ellenzéket, mondván, ismét nem képes az ország érdekében együttműködni (kormányoldal). De felelevenedtek történelmi beidegződések is: ahogy az Osztrák-Magyar Monarchia vagy a Horthy-korszak idején az ellenzék nem pusztán a kormány, hanem magának a rendszernek is az ellenzéke volt, úgy a mostani ellenzék nagyobb része – váltakozó intenzitással – 2010 óta többször kétségbe vonta az Orbán-rendszer legitimitását és választási győzelme esetén a „demokrácia, jogállam visszaállítását” ígérte meg. A rendszer és ellenzéke, a „diktatúra” versus „demokraták” felosztás eleve kis esélyt ad bármiféle ellenzék és kormány közötti együttműködés számára, hiszen furcsán hatna, ha bármelyik ellenzéki párt a fideszes „diktatúrával” működne együtt. A DK vezetője többször kifejtette, hogy Orbánnal és rendszerével nem szabad megalkudni[57]. De az együttműködési készséget a magyar politikában az sem növeli, hogy a kormányoldalnak az elmúlt évtizedben – pár évet leszámítva – nem volt szüksége a parlamentben az ellenzék szavazataira a kétharmados törvények elfogadásához. Mindezek ellenére, a koronavírus-járvány 2020. március 4-ei megjelenése óta eltelt első pár hétben az ellenzék számos javaslatot fogalmazott meg, amelyekből a kormány többeket – az ellenzéki politikusok által is elismerten – elfogadott. Vagyis az együttműködési készség nem hiányzik teljesen még a magyar politikában sem, de az ausztriai helyzethez képest ez kétségtelenül jóval kevesebb, amit jól mutat a felhatalmazási törvény heves vitája vagy a parlamenti ülések hangneme.

A magyar politikai rendszer hangulata tehát nem lett más, enyhébb a beérkezett válság hatására, sőt, az sem lenne meglepő, hogy ha a válság kiéleződése esetén – itt a társadalmi feszültségek fokozódására kell gondolni – a politikai ellentétek is még tovább mélyülnének, főleg hogy lassan túl leszünk a 2018-2022-es parlamenti ciklus felén, vagyis közeleg a hivatalos választási kampány ideje is, amely még inkább a különbségek kidomborítására, és nem az együttműködésre készteti a feleket.

Mint minden más országban, Magyarországon is kérdés, hogy a válságkezelő intézkedések mennyire képesek megakadályozni a szegénység, a munkanélküliség olyan mértékű megnövekedését, amely már komolyan veszélyeztetné a politikai rendszer stabilitását. Ebből a szempontból is érdekes kérdés, igaza van-e azoknak a kritikáknak, melyek szerint a kormány áprilisi gazdaságvédelmi csomagja szociálisan érzéketlen, és nem törődik a válság miatt már munka nélkül maradt emberekkel. Ez a program elsősorban nem közvetlen segítségnyújtáson, hanem állami-jegybanki hiteleken, garanciavállalásokon, fizetési könnyítéseken és a még a miniszterelnök által korábban bejelentett átmeneti hitelfizetési moratóriumon alapszik. Része lett a programnak az állami bérkompenzáció, de annak maximum értéke 75 ezer Ft, és az is feltétel volt, hogy a vállalat legalább négy órában foglalkoztassa a munkavállalót[58]. A kritikák hatására adminisztratív könnyítéseket fogadott el a kormány[59].

Az ausztriai, de még a szerbiai közvetlen állami támogatásokhoz képest is szigorúbbak, keményebb feltételekhez kötöttebbek az eddigi magyar kormányzati intézkedések, amelyek ráadásul csak a még munkában lévőkre vonatkoztak, de a munkájukat, vállalkozásukat már elvesztőkre nem. Orbán Viktor miniszterelnök azonban többször is egyértelművé tette – így pl. az egyik rádióinterjújában –, hogy nem hajlandó jelentősen megnövelni sem az ország államadósságát, sem pedig a költségvetési hiányt. Utalva a más európai országokban már bejelentett közvetlen állami támogatásokra, kijelentette:: „Aki most nyakló nélkül él azzal a lehetőséggel, hogy eladósodjon (…), az néhány hónap múlva, amikor túl leszünk a válság első nagy hullámain, felakasztva találja magát, ott fogják egy dróton rángatni a hitelezők meg a spekulánsok” [60]. A miniszterelnök áprilisban vélhetően abban bízott, hogy a járvány vége után a korlátozások fokozatos feloldásával, pár hónap múlva újraindítható a gazdaság, és elkerülhetőek a közvetlen, nagy költséggel járó állami dotációk, amelyek megnövelnék a költségvetési hiányt és az eladósodottságot. Komoly társadalmi és politikai kockázat rejlik ebben a számításban, mert ha mégsem indul be újra a gazdaság ez év második felére, akkor a jelentős tömegeket sújtó munkanélküliség, az anyagi tartalékok hiánya komoly elégedetlenségi tényező lehet. Utóbbi pedig a mindenkori kormánypárt – esetünkben a Fidesz – újraválasztási esélyeire hathat majd kedvezőtlenül. Nehezítő körülmény, hogy Magyarország – a többi kisebb országhoz hasonlóan – kevésbé, illetve alig tudja befolyásolni a világgazdasági folyamatokat. A koronavírus-válság okozta globális visszaesésből való kilábalás nemzetközi folyamatai nem a magyar kormánytól függenek, az legfeljebb belső hazai ösztönzőkkel tompíthatja valamelyest a külső hatásokat.

  1. Következtetések

A tanulmány megírásakor még korai volna értékelni az egyes országok, illetve kisállamok koronavírus-válsággal kapcsolatos védekezésének és válságkezelésének eredményességét, néhány következtetés azonban így is levonható az eddigi történések alapján:

1)  A kisállamok és nagy államok válságkezelési lehetőségei közötti különbség a világgazdaságra és világpolitikára gyakorolt hatásuk tekintetében van. A kisebb országok globális folyamatokat nem, vagy alig tudnak befolyásolni. A koronavírus-válság világpolitikai folyamatait a nagyhatalmak és a szuperhatalmak (USA, Kína) alakítják elsősorban

2) A kisállamok kevésbé önellátóak, a nagyobb államokéhoz képest szűkösebb piacaik miatt, a válság okozta piaci zavarok (pl. exportálási nehézségek, a külpiacok megszűnése) esetén a belső piacra kevésbé tudnak támaszkodni.

3) A kisállamok kevésbé kitettek területi szeparatizmusnak, mert a kisebb lakosság, kisebb terület kevésbé teszi sokszínűvé az országot, mint egy nagyobb lakosságszámmal és területtel rendelkező állam. Mivel a válságok – így a koronavírus-válság is – felerősítik a már meglévő politikai feszültségeket, így az elszakadási törekvéseknek is táptalajai lehetnek.

4) Nincs érdemi különbség a válságkezelés minőségében, színvonalában attól függően, hogy kis vagy nagy államot érint a járvány. 2020 márciusában és áprilisban több nagyobb államban – USA, Olaszország, Spanyolország, Franciaország – alakult ki súlyos válsághelyzet az egészségügyi rendszerekben. A súlyos helyzet kisállamokban is kialakulhat, de ez alapvetően nem az állam méretétől függ.

5) Az állam válságkezelő képessége alapvetően a gazdasági és politikai rendszer fejlettségétől függ, nem pedig az ország méretétől. A fejlett gazdaságot működtető államok – akár kisebbek, akár nagyobbak – képesek az egészségügyi rendszer felkészítésére, működtetésére elegendő pénzt fordítani, a jól működő politikai rendszerek pedig gondoskodnak a pénzek jó allokációjáról, a magas színvonalú szakértelem biztosításáról. A fejlett politikai rendszer képes a konfliktusokat mindvégig jogi és politikai mederbe terelni és tartani (példa erre Ausztria), jó esélyt biztosítva a stabilitás megtartásához. A demokratikus korporatizmus erős foka biztosítja, hogy a politikai döntéshozók elé sok szempont és döntési alternatíva kerül, bár az is igaz, hogy a gyors döntést igénylő helyzetekben a hosszas egyeztetés kevésbé megvalósítható, a válság hosszabb távra kiható utóhatásaira adandó válaszoknál viszont ismét jól jöhet az egyeztetésen, konszenzuson alapuló politikai magatartásmód. A koronavírus-válság még nem ért véget, így ma még nem tudhatjuk, hogy az egyeztetéseket szívesebben alkalmazó politikai rendszereket kevésbé rázza-e meg ez a válság, de esélyüket növeli, hogy esetükben a válság elhárításába jobban bevonják a különböző befolyásos szereplőket, intézményeket, akkor azok vélhetően jobban hajlandóak a politikai vezetés döntéseit elfogadni, vagy legalábbis tudomásul venni.

Gyenge gazdaságot és rosszul működő politikai rendszereket – akár kisállamról, akár nagyobb államról beszélünk – a koronavírus-válság hatványozottan sújt. Politikai válságba került országot (pl. Albániát, Bosznia-Hercegovinát) még komolyabban érinthet majd ez a válság, mert a politikai rendszer nem rendelkezik a konfliktusok hatékony kezelési módjaival, eljárásaival és politikai kultúrájával.

Mindebből az következik, hogy a kisállamok sérülékenyebbek a külső gazdasági sokkhatásokra, mint amilyeneket ez a koronavírus-válság is kifejt rájuk, ám fejlett belső gazdasággal és politikai rendszerrel jelentősen ellensúlyozhatják ezt a sérülékenységet.

[1] Lásd a Világbank adatsorát

https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD

https://www.worldometers.info/gdp/gdp-by-country/, https://www.worldometers.info/gdp/gdp-per-capita/

[2] http://hdr.undp.org/sites/default/files/hdro_statistical_data_table1.pdf

[3] Költségvetési deficitek és többletek:

https://www.worldatlas.com/articles/countries-with-the-top-budget-surplus.html

https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/fields/224.html

https://photius.com/rankings/2019/economy/budget_surplus_or_deficit_2019_0.html

https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_countries_by_government_budget

[4] A világ országainak eladósodottsági aránya:

https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_countries_by_public_debt

https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/rankorder/2186rank.html

[5] Országok hitelértékelési rangsora

https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_countries_by_credit_rating

[6] Lebanon slammed by double credit rating downgrade. Bloomberg, idézi: Golf News .2020. február 23.

https://gulfnews.com/business/lebanon-slammed-by-double-credit-rating-downgrade-1.69877432

[7] Fitch affirms U.S. rating amid coronavirus outbreak, warns of credit risks. Reuters, 2020. március 26.

https://www.reuters.com/article/usa-ratings-fitch/update-1-fitch-affirms-u-s-rating-amid-coronavirus-outbreak-warns-of-credit-risks-idUSL1N2BJ3C6

[8] Armstrong, H.W. and Read, R. (2002c) The implications of increasing globalisation and

regionalism for the economic growth of small states, Plenary Paper on Globalisation

presented at the ISISA ‘Islands VII: New Horizons in Island Studies’ conference,

University of Prince Edward Island, 26–29. Idézi: Armstrong, Harvey & Read, Robert. (2003). The determinants of economic growth in small states. The Round Table. 92. 99-124. 10.1080/750456745.

https://www.researchgate.net/publication/248958901_The_determinants_of_economic_growth_in_small_states/citation/download

[9]Health at a Glance 2019. OECD

https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/4dd50c09-en.pdf?expires=1586020919&id=id&accname=guest&checksum=1CF6E2A76CE9E40ADEA43F010464EBF2

[10]https://www.britannica.com/topic/political-system/Federal-systems

[11] A National Emergencies Act szövege:

https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-90/pdf/STATUTE-90-Pg1255.pdf

[12] Proclamation on Declaring a National Emergency Concerning the Novel Coronavirus Disease (COVID-19) Outbreak

https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/proclamation-declaring-national-emergency-concerning-novel-coronavirus-disease-covid-19-outbreak/

[13] Holdout States Resist Calls for Stay-at-Home Orders: ‘What Are You Waiting For?’. The New York Times, 2020. április 4.

https://www.nytimes.com/2020/04/03/us/coronavirus-states-without-stay-home.html

[14] See Which States and Cities Have Told Residents to Stay at Home. The New York Times, 2020. április 3.

https://www.nytimes.com/interactive/2020/us/coronavirus-stay-at-home-order.html

[15] US braces for more virus deaths; Europe hopes crisis peaking. AP News., 2020. április 5.

https://apnews.com/f166145fec83e88bd62e1ff06284c2a9

[16][16] Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Bundesländer angesichts der Corona-Epidemie in Deutschland. A német szövetségi kormány honlapja, 2020. március 16.

https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/vereinbarung-zwischen-der-bundesregierung-und-den-regierungschefinnen-und-regierungschefs-der-bundeslaender-angesichts-der-corona-epidemie-in-deut

[17] Telefonschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 15. April 2020.

https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/telefonschaltkonferenz-der-bundeskanzlerin-mit-den-regierungschefinnen-und-regierungschefs-der-laender-am-15-april-2020-1744228

[18] Benjamin Elisha Sawe: What Is A Unitary State?

https://www.worldatlas.com/articles/what-is-a-unitary-state.html

Az unitárius államok listája. Látható, hogy számos kisállam vagy kisebb állam tartozik ebbe a kategóriába.

https://en.wikipedia.org/wiki/Unitary_state

[19] A kisállamok definiálása nem egységes, lásd erről intézetünk írásait

Nagy Attila Tibor: A kisállamok geopolitikai jelentősége

http://meltanyossag.hu/2019/12/26/2570/

Rajnai Gergely: A kisállamok stratégiái

https://meltanyossag.hu/2020/03/02/a-kisallamok-strategiai/

[20] Verordnung des Bundesministers für Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz gemäß § 2 Z 1 des COVID-19-Maßnahmengesetzes. A miniszteri rendelet csak a napi életvitelhez szükséges áruk beszerzése, munkába járás, életveszély elhárítása céljából tette lehetővé a nyilvános helyek használatát és az emberek között minimum egy méter távolságot írt elő.

https://www.ris.bka.gv.at/Dokumente/BgblAuth/BGBLA_2020_II_98/BGBLA_2020_II_98.pdfsig

[21] Eilige Gesetze und strenge Worte zur Eindämmung der Epidemie. Der Standard, 2020. március 15.

https://www.derstandard.at/story/2000115772838/eilige-gesetze-und-strenge-worte-zur-eindaemmung-der-epidemie

[22] Устав Републике Србије.

http://www.ustavni.sud.rs/page/view/139-100028/ustav-republike-srbije

[23] Одлука о проглашењу ванредног стања. 2020. március 15.

http://www.pravno-informacioni-sistem.rs/SlGlasnikPortal/eli/rep/sgrs/predsednik/odluka/2020/29/1/reg

[24] A koronavírus törvény vagy más néven „felhatalmazási törvény” szövege:

https://magyarkozlony.hu/hivatalos-lapok/gNN2D7lUrjrQaExZtoRa5e7bd2475f7d2/dokumentumok/9b48945c85f190378f67e253337be4299edf743f/letoltes

[25] Ismee Tames : Small nations : crisis and confrontation in the 20th century,2008.

https://www.niod.nl/en/small-nations-crisis-and-confrontation-20th-century

[26] Baldur Thorhallsson & Rainer Kattel (2013) Neo-Liberal Small States and Economic Crisis: Lessons for Democratic Corporatism, Journal of Baltic Studies, 44:1, 83-103, DOI: 10.1080/01629778.2012.719306

https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/01629778.2012.719306

[27] A demokratikus korporatizmus gazdasági vonatkozásairól részletesen lásd: Peter J. Katzenstein: Small States in World Markets c. 1985-ben publikált könyvét

[28] Baldur Thorhallsson & Rainer Kattel (2013) Neo-Liberal Small States and Economic Crisis: Lessons for Democratic Corporatism, Journal of Baltic Studies, 44:1, 83-103, DOI: 10.1080/01629778.2012.719306

https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/01629778.2012.719306

[29] Democratic corporatism and small state resilience. Institute of Political Science, Leiden University.,2017.

https://core.ac.uk/download/pdf/94139255.pdf

[30] Measuring Community Vulnerability to Natural and Anthropogenic Hazards: The Centers for Disease Control and Prevention’s Social Vulnerability Index. Agency for Toxic Substances and Disease Registry.

https://svi.cdc.gov/Documents/Publications/CDC_ATSDR_SVI_Materials/JEH2018.pdf.

[31] How is politics affected by financial crises? World Economic Forum

https://www.weforum.org/agenda/2015/11/how-is-politics-affected-by-financial-crises/

[32] A következő adatbázisok alapján vizsgáltuk az egyes országok gazdasági erőforrásait:

IMF-adatsor:

https://www.imf.org/en/countries#A

https://tradingeconomics.com/

Wikipedia GDP- sorrend:

https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_countries_by_GDP_(nominal)_per_capita

HDI-index:

http://hdr.undp.org/en/content/2019-human-development-index-ranking

[33] Rating Action: Moody’s affirms Albania’s B1 rating, maintains stable outlook. 2009. augusztus 2.

https://www.moodys.com/research/Moodys-affirms-Albanias-B1-rating-maintains-stable-outlook–PR_405340

[34] Albania president calls on people to topple the government. AP, 2019. február 19.(átvette az Euronews)

https://www.euronews.com/2020/02/19/albania-president-calls-on-people-to-topple-the-government

[35] Albania Adopts Punitive Fines for Breaching Coronavirus Restrictions. Balkan Insight, 2020. március 16.

https://balkaninsight.com/2020/03/16/albania-mounts-millionaire-fines-against-covid-19/

[36] Budget for Payment of Salaries Doubled. Albanian Daily News. 2020. március 24.

https://www.albaniandailynews.com/index.php?idm=40713&mod=2

[37] IMF Staff Concludes Additional Talks on 2019 Article IV Consultation with Albania. IMF, 2020.március 13.

https://www.imf.org/en/News/Articles/2020/03/13/pr2089-albania-imf-staff-concludes-additional-talks-on-2019-article-iv-consultation

[38] Részleteket lásd az OECD well-beign kutatásában:

http://www.oecdbetterlifeindex.org/countries/austria/

[39] Österreichs Wirtschaft wuchs 2019 um 1,6%. Statistik Austria.

https://www.statistik.at/web_de/statistiken/wirtschaft/volkswirtschaftliche_gesamtrechnungen/bruttoinlandsprodukt_und_hauptaggregate/jahresdaten/index.html

[40] Das Budget 2019 im Überblick

https://www.bmf.gv.at/dam/jcr:ee80e115-829e-4d47-afc6-876e1f9612b1/Budget_2019_im_Ueberblick.pdf.

[41]Fitch Affirms Austria at ‘AA+’; Outlook Positive. Fitch Ratings , 2019. november 22.

[42] Sitzung des Nationalrates am 15. März 2020.

https://www.parlament.gv.at/PAKT/VHG/XXVII/NRSITZ/NRSITZ_00016/A_-_09_14_18_00213243.pdf

[43] Az ausztriai munkaügyi minisztérium tájékoztatója

https://www.bmafj.gv.at/Kurzarbeit-Infoseite.html

[44] Corona-Krisenbewältigungsfonds für Unternehmen und Arbeitsplätze inkl. Kurzarbeit.

https://www.usp.gv.at/Portal.Node/usp/public/content/home/531703.html

[45] Nationalrat beschließt drei weitere COVID-19-Gesetzespakete. APA. 2020. április 2.

https://www.ots.at/presseaussendung/OTS_20200403_OTS0219/nationalrat-beschliesst-drei-weitere-covid-19-gesetzespakete

[46] Standard and Poor’s affirmed Credit Rating of Bosnia-Herzegovina. Sarajevo Times, 2020. március 5.

[47] Vijeće ministara BiH: Zabranjen ulazak strancima iz područja sa intenzivnom transmisijom korona virusa. Anadolu Agency, 2020. március 15.

https://www.aa.com.tr/ba/balkan/vije%C4%87e-ministara-bih-zabranjen-ulazak-strancima-iz-podru%C4%8Dja-sa-intenzivnom-transmisijom-korona-virusa/1767130

[48] Dodik: Ako budemo morali uvešćemo policijski čas od 24 sata. Nezavisne novine, 2020. április 9.

https://www.nezavisne.com/novosti/bih/Dodik-Ako-budemo-morali-uvescemo-policijski-cas-od-24-sata/593615

[49] Republic of Serbia –Public Debt Administration. 2019 novembere

http://www.javnidug.gov.rs/lat/default.asp?P=46

[50] Serbia’s government passes 2020 draft budget with small deficit.Reuters, 2019. novmber 2.

[51] Влада донела одлуку о продужењу забране кретања за викенд. 2020. április 9.

https://www.srbija.gov.rs/vest/458213/vlada-donela-odluku-o-produzenju-zabrane-kretanja-za-vikend.php

[52] Полицијски час од уторка почиње у 18 часова, следеће недеље и отварање занатских радњи. Politika., 2020. április 18.

http://www.politika.rs/scc/clanak/452529/Policijski-cas-od-utorka-pocinje-u-18-casova-uskoro-otvaranje-zanatskih-radnji

[53] Држава Србија помаже привреду са 5,1 милијардом евра, сваком пунолетном грађанину 100 евра. RTS, Tanjug, 2020. március 31.

https://www.rts.rs/page/stories/ci/%D0%9A%D0%BE%D1%80%D0%BE%D0%BD%D0%B0%D0%B2%D0%B8%D1%80%D1%83%D1%81/story/3175/ekonomija-i-epidemija/3907872/mere-pomoc-srbija-51-milijarda.html

[54] Elfogadta a parlament a 2020-as költségvetést. MTI.2019. július 12.

https://magyarnemzet.hu/gazdasag/elfogadta-a-parlament-a-2020-as-koltsegvetest-7113233/

[55] Tavaly is nagyot csökkent a magyar államadósság. MTI. 2020. április 2.

https://makronom.mandiner.hu/cikk/20200402_tovabb_csokkent_a_magyar_allamadossag_tavaly

[56] A koronavírus-törvénnyel kapcsolatos eseményekről,  médiavisszhangjáról részletesen írtunk, ezért ennek ismertetésétől eltekintünk. Lásd: Báthy Zsombor–Zsolt Péter: A felhatalmazási törvény születése. Méltányosság Politikaelemző Központ, 2020. április 6.

https://meltanyossag.hu/2020/04/06/a-felhatalmazasi-torveny-szuletese/

[57] Gyurcsány: Nincs alku Orbánnal. 24.hu, 2018. január 27.

https://24.hu/belfold/2018/01/27/gyurcsany-nincs-alku-orbannal/

[58] Ezek az állami bértámogatás részletei. InfoRádió, 2020. április 9.

https://infostart.hu/gazdasag/2020/04/09/ezek-az-allami-bertamogatas-reszletei

[59] Működni fog a kormány új bértámogatása? Megszólaltak a munkáltatók. 2020. április 20.

https://www.portfolio.hu/gazdasag/20200420/mukodni-fog-a-kormany-uj-bertamogatasa-megszolaltak-a-munkaltatok-427232

[60] Orbán Viktor: Most a legerősebb fegyver az önuralom. Kossuth Rádió, 2020. április 10.

https://hirado.hu/belfold/kozelet/cikk/2020/04/10/